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责令(限期)改正的法律属性和适用问题----以城管执法领域的相关实践为出发点
来源:慈溪市 发布日期:2017年06月02日 浏览次数: 字号:【 分享到:

责令(限期)改正是行政法律规范中常见的法律术语,亦是行政机关执法实践中经常实施的行政行为,但是责令(限期)改正的法律属性究竟如何,行政法学界和行政实务界均无一致的看法。正确理解责令(限期)改正的法律性质,对于行政执法具有重要的实践意义。

一、责令(限期)改正的基本形态

责令(限期)改正违法行为,是指行政机关为了制止正在发生或可能发生的违法行为,而责令违法行为人履行法定义务,停止或纠正违法行为,消除不良后果,恢复原状,以维持行政管理秩序的法定状态。目前我国现行法律、法规有关行政处罚的规定,多数设有责令(限期)改正的规定,责令(限期)改正主要表现为责令限时(即时)清理(除)、责令限期恢复原状等,但在不同的规定中其适用情形亦不尽相同,总的来说,责令(限期)改正的适用情形有三种,分别为责令(限期)改正单独适用、责令(限期)改正作为行政处罚的前置程序、责令(限期)改正与行政处罚并行适用。

第一种情况,责令(限期)改正单独适用,未与行政处罚并行适用。此种适用的情形为单独适用责令(限期)改正,通过责令(限期)改正,使违法行为人的违法行为恢复到正常的行政管理秩序。例《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》(以下简称《浙江省市容卫生条例》)第十五条 “……任何单位和个人不得在城市道路、公园绿地和其他公共场所的护栏、电杆、树木、路牌等公共设施上晾晒、吊挂衣物。违反前两款规定的,责令改正……”责令(限期)改正单独适用的情形较为少见。

第二种情况,责令(限期)改正作为行政处罚的前置程序。此种适用的情形为责令(限期)改正作为行政处罚的前置程序,先责令(限期)改正,然后根据具体的改正情况决定是否启动处罚程序。例《浙江省市容卫生条例》第十八条 “沿街和广场周边的经营者不得擅自超出门、窗进行店外经营、作业或者展示商品……违反前两款规定的,责令限期改正;逾期不改正的,对违反本条第一款规定的行为,可以处一百元以上一千元以下的罚款……”责令(限期)改正作为行政处罚的前置程序最为常见。

第三种情况,责令(限期)改正与行政处罚并行适用。此种适用的情形主要是给予罚款不足以恢复正常的行政管理秩序,但仅责令(限期)改正又不足以惩戒违法行为人,故只有两则并行,方可达到执法的目的。例《浙江省市容卫生条例》第二十九条“……处置建筑垃圾的单位应当按照规定的路线、时间清运建筑垃圾,不得沿途丢弃、遗撒、随意倾倒……违反本条第二款规定,不按规定的路线、时间清运建筑垃圾的,责令改正,处五百元以上五千元以下的罚款……”责令(限期)改正与行政处罚并行适用的情形为一般。

二、责令(限期)改正的法律属性

目前,对责令(限期)改正的法律属性有很大的争议,主流观点有三种,一是责令(限期)改正是行政处罚的一种;二是责令(限期)改正是一种行政命令,但不是行政处罚;三是责令(限期)改正是一种多重性的行政行为,视具体情形而定性,既可能是一种行政命令,也可能是行政处罚的一种。

根据《行政处罚法》第八条的规定及其精神,我国的行政处罚大致分为四类:其一,警告等的申诫罚;其二,罚款、没收违法所得和非法财物等的财产罚;其三,责令停产停业、暂扣或吊销许可证和营业执照的资格罚;其四,行政拘留等涉及人身权利的人身自由罚。可见,行政处罚是由于违法行为人违反了行政法律法规的规定,故而违反了行政管理秩序,行政机关通过法定的处罚程序使违法行为人承担不利的法律后果,而这种不利的法律后果就是对违法行为人权益作出的限制和剥夺,或者科以惩罚性的义务。行政处罚,限制和剥夺某种权益,或科以某种义务,就是让违法行为人承担比守法者更多的不利后果。责令(限期)改正是对当前违法行为或状态的即时调整,促使违法行为人恢复到守法的状态下所应达到的状态,停止法律所禁止不能为的行为,换言之,责令(限期)改正违法行为是纠正违法行为,带有教育和救济的性质,并未科以处罚性的义务,故而不是行政处罚。

同时根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚的同时,应当责令当事人改正或限期改正违法行为。”责令(限期)改正宜作为行政检查过程中的一种行政命令,本身不具有惩罚性。

结合上述两点,责令(限期)改正应是一种行政命令,但不是行政处罚。

三、责令(限期)改正的适用问题

(一)责令限期改正的期限问题

改正违法行为,包括停止违法行为,积极主动地协助行政处罚实施机关调查取证,消除违法行为所造成的不良后果,如造成损害的,则要依法承担赔偿责任。有些违法行为的改正应立即改正,如不按规定的路线清运建筑垃圾的,应当责令违法行为人立即改正,故不需要改正的期限。

但有些违法的改正需要设定一定的期限,如超出门窗经营,则需给违法行为人设定一个合理的改正期限。如设定的改正期限过短,违法行为人来不及改正,反而起到消极作用,这也与《行政处罚法》第二十七条的立法本意不符;反之,设定的改正期限过长,则易使违法行为人产生怠慢的情绪,起不到惩戒作用,不利于行政秩序的管理。因此,如何设定一个合理的改正期限,成为行政机关使用责令限期改正的关键,但现行有效的城市管理法律法规中并没有对改正期限作出明确规定,也没有规定如何设定一个改正期限的方式,导致使用时更多的依靠行政机关的自由裁量权。因此,自由裁量权的行使必须遵循行政法的“合理行政”原则,行政机关应当根据违法行为人违法行为的性质结合实际情况进而来确定一个合理的改正期限,如超出门窗经营,则改正的期限一般宜以时计算,挖掘城市道路的修复,则一般宜以天计算。

(二)责令限期改正制作次数问题

责令限期改正制作次数问题即责令限期改正作为行政处罚的前置程序时,同一违法行为人多次实施同一种违法行为时,行政机关对违法行为人是否需要再次制作责令限期改正违法行为通知书方可处罚?目前有两种观点:一种为需要再次制作责令限期改正违法行为通知书;另一种为无需重新制作,可直接处罚。

持前一种观点的理由为一个行为应当为一个完整的行为,从着手实施到改正结束。如沿街和广场周边的经营者擅自超出门、窗进行店外经营,经营者准备将物品放置在门沿外即为违法行为的着手实施,物品放置在门沿外后即为违法行为的既遂,违法行为人在收到责令限期改正违法行为通知书后,按要求改正即为整个行为的结束。如前所述,责令限期改正作为行政处罚的前置程序,即在实施行政处罚前应当制作责令限期改正违法行为通知书。如违法行为人进行改正,即整个过程包括违法行为人从着手实施行为到改正完成为一个完整的事实,即一事。根据行政法一事不再理原则,一事已经完成,已经隔断,与之后行为不再有牵连,即此后实施的同一种违法行为与之前实施的同一种违法行为,尽管性质相同,但两者之间并没有关系,当然对继续行为(指某种违法行为从开始到终止前,在时间上一直处于继续状态)的除外。故行为人在改正完成后,如又实施了将物品放置在门沿外的违法行为,还需再次制作责令限期改正违法行为通知书,而相同性质的两次违法行为之间的时间间隔不再考虑之中。

持后一种观点的理由为责令限期改正作为一种行政命令,对违法行为人具有警告或告知的作为,即告知行为人哪种行为是行政法律所禁止的,是不可为的,如行为人在规定期限内未改正,则将受到行政处罚,这也是直接予以行政处罚的法律基础。也就是说,无论行为人最终有无受到行政处罚,其在收到责令限期改正后,均应知道其实施的行为是法律所不允许的。如行为人再次发生同一种违法行为时,应当推定其已知晓,可直接予以行政处罚。

上述两种观点各有利弊,前一种观点看似与“重教育、慎处罚”的精神相符合,但可能变相造成对违法行为人的一种违法纵容,使违法行为人产生只要我按要求改正了就不会受到行政处罚,容易出现违法行为人多次实施同一种违法行为,但均未受到行政处罚的窘境,以至于与“重教育、慎处罚”的精神相违背。后一种观点主要的缺陷在于责令限期改正时效如何确定的问题,也即如何操作。

从目前利于行政秩序管理的角度和任何人不得从自己的违法行为中获利原则出发,还是以后一种观点为宜,但亟需解决的问题是责令限期改正的时效问题,即在多久的期限内违法行为人实施同一种违法行为时,执法人员在不重新制作责令限期的前提下可直接作出行政处罚决定,这必将是各个执法部门在今后很长一段时间内讨论研究的问题。目前,解决责令限期改正时效的方法有二:

一是构建限期改正时效的条款,鉴于限期改正分散于各类行政性规范性文件中,不可能对此一一作为修改,较为可行的方法是出台限期改正时效的指导意见,在指导意见中以概括加列举的方式对限期改正时效加以规定。

二是依靠“合理行政”原则先行试点,如前所述,责令限期改正的期限法律至今尚未解决,还需依赖行政机关的自由裁量权,那么责令限期改正的时效亦需依靠“合理行政”原则。以经营者超出门、窗进行店外经营为例,在行政机关作出责令限期改正违法行为通知书之后的“一个月”内,如当事人再次实施了超出门、窗经营行为,可直接对当事人予以处罚,而无需再次制作责令限期改正违法行为通知书,之所以规定“一个月”,参考一般程序案件的办理时间,《宁波市城市管理相对集中行政处罚程序规定》第一百一十七条“除法律、法规和规章另有规定外,行政处罚适用一般程序的,应当自立案之日其30日内作出决定……” (作者:慈溪市综合行政执法局 何一晟,报送:慈溪市法制办)