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关于宁波市行政许可制度改革有关问题的探讨
来源:宁波市 发布日期:2017年06月22日 浏览次数: 字号:【 分享到:

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求,进一步简政放权,深化行政审批制度改革,最大限度减少中央政府对微观事务的管理,市场机制能有效调节的经济活动,一律取消审批,对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率。在宁波市,早在1999年,就开始了行政审批制度改革工作,取得了比较明显的成效。但是,在体制机制、政府职能、行政惯性等共同作用下,改革推进工作还存在一些问题。为进一步推进宁波市审批制度改革工作,我们对有关问题作了认真研究,形成了相应的报告。现将有关情况报告如下:

一、宁波市行政审批制度改革的情况

宁波市自1999年开展行政审批制度改革后,行政审批事项大幅削减和下放,行政审批服务不断规范、管理不断强化。近几年来,宁波市以行政审批职能归并改革和行政审批标准化建设为重点,持续深化改革,取得了积极成效。

(一)清理规范行政许可和非行政许可审批权力,明确权力边界。1999年以来,宁波市历次开展的行政审批制度改革工作,都把清理和规范行政审批事项(包括行政许可和非行政许可审批)作为主要内容。2013年,按照省全面推进依法行政工作领导小组的部署,宁波市清理并公布了市级第一批11个行政许可主体43项行政许可事项、第二批41个行政许可主体360项行政许可事项。2014年,根据省委、省政府推进行政权力清单工作的部署,宁波市对各部门包括行政许可、非行政许可审批在内的权力进行了清理,并于20141018日在浙江政务网上公布了市级保留的行政许可事项239项、属地管理事项154项, 共计393项。

(二)深化行政审批职能归并改革,窗口既受理又办理的事项达到90%。2007年至2009年,宁波市在全省率先完成了行政审批职能归并改革,43个市级部门和337个县级部门的行政审批职能归并基本完成。市级部门承担审批职能的处室减少了近7成,11个县(市)区承担审批职能的科室减少了近6成,初步建立了行政审批职能与批后执法监管职能相对分离又相互制约的“批管分离”体制。2013年,根据省政府要求进一步整合各部门审批职能,基本实现应进中心的行政审批事项100%在窗口受理,93.38%在窗口办理。2014年,又重点对“批管分离体制”等职能归并改革举措的落实情况进行督查,督促部门理顺审批职能与批后监管职能间的关系,巩固窗口既能受理又能办理“两个90%”成果。

(三)构筑行政审批的资格条件标准,编制多批单个事项的行政审批标准。2010年初,宁波市选择经常发生的行政审批事项编制单个事项行政审批标准,至2011年底,编制发布了564个事项、1028个子项的行政审批标准,共计20卷本、14000余页、1000余万字,对领取各类证照批文的各个方面进行了彻底的细化、量化和规范化。对内明晰了政府审批的行为准则,规范了审批,限制了自由裁量权;对外成为公众办事的指南,让公众拥有了与政府机关对等的信息获取渠道。2013年7月至2014年6月,及时编制了国务院、省政府下放的共计5个批次、108项行政审批事项的行政审批标准,并对社会公开。2014年10月份,在行政审批权力清单发布后,对已有的单个事项行政审批标准作了进一步修改。

(四)建立整体、协同的审批运作程序,推进联合审批标准建设。2010年底,编制完成文化娱乐、餐饮、旅馆等六个行业联合审批标准,明确了每一行业准入需要取得的证照批文和必备条件及申办工作流程;在程序设计上,对管理者本位的做法作了彻底改造,把政府部门面向申请人的行政程序变为部门之间的内部程序,行政效能大为提高,如文化娱乐业审批时间由改革前的100多天压缩到30天。

(五)制定特定区域和项目的审批标准和运作机制。2012年,宁波市以杭州湾新区为试点,根据区域发展规划和功能定位,探索把区域作为“一个项目”对待,统筹把握绿地率、人防空间、停车位配置等强制性指标;统一办理水土保持方案、环评审批、矿产压覆、交通影响评价等前置性审批手续的运作模式。2011年以来,针对道路综合整治、历史街区改造等较难依据现行法规进行规范的项目,编制并实施了特定项目的审批标准,得到了很好应用。

(六)开展联审联办破解基本建设项目审批难题。近年来,宁波市着重从三方面入手,破解项目审批效率难题。

1、简化优化项目办理环节和流程。2012年以来,共取消6类审批环节和7类前置性中介服务环节;合并项目建议书、可研报告等8类审批环节;减少7类项目审批中无法、无理、无需、反复提供的申请材料。在简化环节基础上,按照立项前期会商、设计方案会审、施工图会审、工程竣工联合验收四个阶段优化项目审批流程。2013年初,初步完成了立项前期会商、设计方案会审、施工图会审三个阶段的项目审批流程,使审批环节从80多个减少到10个,办理时限从300多天压缩到70多天。

2、建立完善“6+1”、“9+X”会商会办机制。2010年,成立基本建设项目审批推进办公室,建立以“6+1”“9+X”会审会商制度为核心的基本建设项目联合办理机制。截至2014年7月份,项目联合办理机制以“上门服务、提前介入”、项目对接会、“模拟审批”等多种形式,累计服务307个重点项目和重大民生项目,协调解决或解答330多个问题。

3、开展重点项目全程无偿代办服务,全程跟踪重点项目的审批进度。2013年初,市委市政府专门成立项目代办中心,为重大项目和重要的民生项目提供代办服务,截止20148月份,已完成85个项目的代办工作。同时,对全市代办队伍进行整合,形成了市、县(市)区、乡镇(街道)三级代办服务体系。

二、行政许可存在的问题

(一)立法中的问题

1、可否设定许可的条文表述模糊。《行政许可法》第12条规定,涉及国家安全事项、特定行业市场准入、直接关系社会公共利益的行业和职业等六大类事项可以设定行政许可;第13条还规定了不设行政许可的事项。尽管行政许可法限制行政许可的意图非常明确,但什么是“涉及国家安全事项”、“社会公共利益的事项”,什么事项是“能够自主决定”、“能够自律管理”? 不同的人在不同的时期都会有不同理解,这就为滥设行政许可事项埋下了隐患。正如周汉华教授所言:“行政许可法所确立的有限政府观念主要体现在第12条、第13条。如果一般地套用这两条的规定,几乎可以说任何事项都可以设定许可,也可以都不设定许可,很难有科学的依据。要真正使这两条规定发挥作用,必须通过立法技术的改进,对每一项需要设立行政许可的事项进行成本效益分析,得出量化的结论”[1]。但立法技术的改进并不是短期内就能做到的。因此,法律条文表述的概括性和原则性,导致难以从根本上遏制行政许可事项滥设的现象发生,这也在一定程度上可以解释行政许可设置和实施中的乱象。

2、 职责交叉不清和互为条件。行政许可法第26条第2款规定,行政许可法依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的,本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理。由于我国的立法都是按领域立法的,比如,基本建设工作涉及的规划、国土、建设、消防等领域都有相应的法律法规规定,发展改革、规划、国土、建设、人防等多部门需要从不同的角度进行审批,任何一个部门不同意都会导致建设工程不能开工。另外,还存在着行政许可互为条件的情况,比如,据基层国土部门反映,农村大龄青年申请建房宅基地需要先分户,但分户又以房屋为条件,导致申请宅基地建房和分户互为条件。

3、法律规范与社会发展的不同步。行政许可法体现了个人自治、市场优先、自律优先、事后机制优先等立法精神和有限政府的观念,但是我国的行政审批制度根植于原计划经济体制,由于我国长期管理模式形成的影响和改革过程的复杂性, 虽然我国的社会经济状况也发生了巨大的变化,但行政许可赖以存在的具体法律法规没有实质性的改变。因此,仅仅依靠行政许可法,难以从根本上扭转行政许可存在的问题,行政许可法良好的初衷和美好的制度在实践中也会走样。

(二)执行中存在的问题

1、实施许可的条件、范围、程序等不规范。有些行政许可事项的法定条件并不具体,需要部门文件做细化的规定,少数单位会利用这个机会增加对本部门有利的规定。一是借许可之便推销产品或者指定中介机构提供服务;或者取消了行政机关的审批,但是要求中介机构审查审核,而中介机构的审查审核需要收费,反而增加了当事人的负担;二是行政机关在实施一项许可时附加一项或多项条件,或者对范围做了实质性的扩大或者缩小,使许可取得更加繁琐复杂化,对当事人来说在家了很多负担;三是在法律法规之外,要求许可事项以其他部门同意或者证明为前提,如果部门之间衔接不顺,那么相对人的行政许可申请就很难获得批准;四是行政运行不够规范、不够透明,审批标准、条件、流程、时限不够明确、具体,部分蚕食了行政审批制度改革的成效。

2、行政许可的后续监管措施比较缺乏。有些行政机关和工作人员存在着“对许可迷恋、对监管迷茫”的情况,在实施行政许可时会严格把握,但被许可人取得许可后又很少去监督,就极易导致问题产生。这些年经常发生的安全生产事故、食品安全事件等经常发生,在很大程度上和监管责任不够落实有关。另外,在一些行政许可被取消后,由于利益的丧失,导致管理积极性的丧失,有些机关以“行政许可事项已经取消、监管没办法开展”为理由,放松了日常监管,导致社会问题不断发生、新问题不断出现后,又恢复到从严控制、新设行政许可的老路上去,致使问题越多,许可越多。

3、机构职能和人员编制控制不同步。这些年来,从上到下开展了多次审批制度改革和机构改革,尽管各地各都宣称减少了许多行政审批事项,但是与之相反的是,机构的职能和人员编制不断增加,精简机构、职责和人员编制的任务,实现起来还比较困难,这在一定程度上也影响了行政审批改革的效果。

4、专业组织不够健全与完善。行政许可法第28条规定:. . .应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任。”也就是说,直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫上,逐步由专业技术组织实施。然而,我国相关专业技术组织的人员、机构还比较缺乏,专业技术力量也比较薄弱;在对专业组织的管理方面,管理法规、监督机制等也都比较欠缺。

(三)改革过程中的问题

1、改革的合法性问题。法律法规或国务院决定具体规定的许可事项审批,属于各级行政机关的法定职责,行政机关不能随意放弃或者下放、委托。从目前的行政审批制度改革工作实际看,如果不取消、下放审批事项,改革很难突破和推进;但是如果随意取消或者下放、委托审批事项的情况,又超越了行政机关的权限,导致合法性存在问题。

2、改革的实效性问题。宁波市通过权力下放的形式,将部分审批事项交由基层行政机关行使;同时根据《宁波市卫星城市行政执法管理办法》、《宁波市人民政府关于扩大中心镇行政执法权限的决定》,把一些行政许可权、非行政许可审批权、委托、下放给卫星城市、中心镇行使,初步解决了卫星城市试点镇有责无权、权限不足等问题。但从目前的情况看,部分下放的事项不为基层所急需,发生的概率比较低,委托的实际效果还不够明显;还有一些执法部门的后续监督、业务指导工作不到位,影响了基层执法的规范性。

3、改革的协同性问题。有些行政许可事项是互相依存的,单纯改革或者取消行政许可的某一事项,对行政管理相对人来说,并不具有实际意义。国务院有的部门将项目审批权取消或下放,但其他部门相关审批权没有同步取消或下放;还有些审批事项下放后,地方承接能力不够,出现了“中梗阻”问题。比如基层反映,文广部门对一些文化娱乐场所核发许可证时,需要消防部门完成验收审批手续,但消防部门对于面积小的场所已经取消验收审批手续,这对于相对人来说反而不方便;又比如,省、市政府有关部门陆续下放了一些审批事项到县(市)区政府有关部门以及部分卫星城市、中心镇政府,但是部分行政执法机关并不具备相应的能力,执法人员、专业技术人员和技术设施装备比较欠缺,导致一些许可事项无法实施。

(四)行政许可和非行政许可审批等权力交织不清。20048月,国务院办公厅发布了《关于保留部分非行政许可审批项目的通知》(国办发[2004]62号),明确了保留的211项非行政许可审批项目。通知同时明确,这些项目主要是政府的内部管理事项,不属于行政许可。但据我们分析,其中很多事项,比如车辆进京通行证核发、开办保安服务企业审批、影响古树名木的建设工程避让和保护措施审批、设立水利旅游项目审批、举办全国性出版物订货和展销活动审批等,都属于对不特定相对人从事某种活动的限制,从形式到实质都和行政许可无差异。

对此,有学者认为,非行政许可审批事项所涉内容存在交叉且难以穷尽,但主要集中于如下事项:[2]一是有关行政机关对其他机关及其直接管理的事业单位的计划、规划、人事、财务、外事等事项的审批;二是有关评定资质、授予称号的事项(财产性),以科技部门为典型。如国家、省级科技企业孵化器认定,也包括省级重点中学评定、省级名牌农产品认定、省级绿色建筑评定等;三是有关税费减免或者享受其他财政优惠待遇的审批(财产性)以税务部门为典型;四是有关福利社保待遇事项(人身性)的审批,集中于民政部门、社会保障部门,如革命烈士评定、伤残等级评定、老年人优待证等;五是有关人口户籍管理的审批,如暂住证核发、迁户和新生儿入户申报等;六是有关文化、广电、新闻出版、民族宗教政策事项的审批,如出版、印刷、出口、发行《圣经》审批,境外人员参加广播影视节目制作审批等;七是强制性备案事项,如建设工程消防设计备案、民用建筑节能评估机构备案等;八是干预市场主体资格和经营活动的事项,如开办保安服务企业审批,烟草系统企业多元化经营投资项目审批,小额贷款公司设立审查,对台小额贸易公司审批等。

对于非行政许可审批,理论和实务经常使用的一个界定是:非行政许可审批就是由行政机关实施的不受行政许可法调整的行政审批[3];从地方的立法和审批制度改革实践来看,也没有把行政许可和非行政许可审批做出明确区分。如《深圳市非行政许可审批和登记若干规定》第2条规定:本规定所称非行政许可审批和登记是指由行政机关实施,但不属于《行政许可法》调整的审批和登记。按照这种理论解释和规章规定,非行政许可审批权基本上可以在行政许可法的规定外无限膨胀,也使《行政许可法》限制行政审批、行政权力的初衷很难实现。

近几年来,宁波市也一直在致力于规范非行政许可事项, 20101月,市政府办公厅发布了《关于公布宁波市非行政许可审批事项和行政服务事项的通知》,确定保留调整的非行政许可审批事项331项、行政服务的事项117项。这其中,有些事项具有法律法规依据,也具有行政许可的特征,其实可以归类为行政许可;还有些具有行政许可的特征,但并无相应的法律依据,因此被归入了非行政许可审批或行政服务事项。20144月以来,宁波市开展了行政权力清单工作,经过审核、清理,市级各行政机关保留非行政许可事项127项,但保留的非行政许可审批项目也有部分具有行政许可属性,比如税务师事务所设立审批、规划条件变更审批、医疗广告(西医)核准、机动车维修技术人员从业资格认定等等。这些事项当中,有些具有法律法规依据,并具有行政许可的属性,如规划条件变更审批的依据为《中华人民共和国城乡规划法》、《浙江省城乡规划条例》;医疗广告(西医)核准的依据为《中华人民共和国广告法》;但有些事项并没有法律法规依据,比如机动车维修技术人员从业资格认定事项,《宁波市机动车维修业管理条例》第19条只是要求,机动车维修业经营者应当根据其经营范围聘用符合岗位要求的从业人员,定期组织从业人员参加培训和教育,并未有从业资格认定之要求;具体设立考试资格的依据为《道路运输从业人员管理规定》(交通部令2006年第9号):对道路运输从业人员实行从业资格考试制度。

《行政许可法》对许可设定权作了严格的限定,取消了部门规章的设定权而仅赋予省级政府规章临时设定权,主要原因就是考虑到“各部门不宜自我授权,为本部门或者本系统设定和扩大权力”[4] 但是,给按照行政许可法不应当存在的权力套上非行政许可审批的外套,这些具有行政许可实质的权力就突破了行政许可法对行政许可权的合法性限制,儿实际上大量存在。对此,有学者指出,“非行政许可审批”在外延上具有很强的扩张性,从实施主体到设定依据,从形式多变到逐级派生,这种扩张性正在不断挑战行政许可法所控制的行政审批权的极限,并内在因应了审批制度背后根深蒂固的家长式管制思维。[5]

三、完善行政许可体制机制的对策与建议

(一)更新行政许可理念

1、依法治理的理念。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对法治建设做了全面部署,明确提出法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。行政许可是我国行政管理领域的一项重要法律制度,根据《行政许可法》规定,设定和实施行政许可,应当依照法定的权限、范围、条件和程序。这就是许可法定原则,必须严格依据这些法律的规定,不得与之相违背。推进行政许可改革,也要做到于法有据。

2、有限政府的理念。行政许可的根本问题,是要解决好政府与市场主体、中介组织、社会公众的权力边界问题。行政许可法体现了有限政府的观念,这种观念在十八届三中、四中全会决定中也继续得到了体现。因此,在立法和实施过程中贯彻有限政府的理念。

3、以人为本的理念。《行政许可法》第6条规定:“实施行政许可,应当遵循便民的原则,提高办事效率,提供优质服务。”以人为本的理念要求,行政许可从人民群众的根本利益出发,以实现权利保障为目的。因此,行政机关在履行职责时应当以尽可能小的社会成本来实现既定的行政管理目标,充分激发市场主体和社会公众的活力。

4、系统改革的理念。要从政府层面对行政审批制度改革重新进行顶层设计和全局部署,从企业、群众办成一项事业的整体角度出发,从行政理念、体制和组织效率等出发推进政府流程再造,消除政府部门之间、上下级之间协同配合的壁垒障碍,实现政府审批管理的整体性和有效性。

5、强化监督的理念。对于不需要许可的事项,应当通过加强日常监督来确保相对人行为规范;对于需要事前许可的,行政机关既要行使好事前的许可职权,也要实施事后监督。另外,行政许可机关本身的职权活动也应当置于有关国家机关和公众的监督之下,以防止腐败的滋生,确保权力与职责的一体化。

(二)加强行政许可有关法制建设

1、明确行政许可的设定范围。按照市场优先、社会自治的原则,减少行政许可项目,适应市场经济要求,《行政许可法》规定只有6类事项可以设定行政许可制度。但是一些术语如公共利益、国家安全、公共安全等概念但实际上却没有清晰的界限,难以有效解决滥设行政许可现象。因此,建议从反面规定不得设立行政许可的事项;同时增强法律规定的可操作性,对国家安全、公共安全、公共利益等概念在立法上明确其内涵和外延;另外,还可以通过成本效益分析的方法,对《行政许可法》第12条所列举的诸项可以设定行政许可的事项进行论证,从而得出量化结论[6]

2、禁止设立面向公众的所谓非行政许可审批事项。行政许可法虽然从法律上明确了设立行政许可必须要有法律法规或者国务院决定作为依据,但国务院文件实际上又认可了可以设立面向社会的非行政许可审批,这就使得行政许可法的规定失去了意义。因此,必须明确规定,除了法律法规或者国务院决定以外,不得设置任何名义的面向社会的行政许可或者审批、登记。

3.认真贯彻落实权力清单与负面清单制度。宁波市的行政权力清单和责任清单都已经在政务服务网上公布。同时,要继续研究项目审批的负面清单,让市场主体知道不该干什么;有关部门要做好事前的规划、政策、标准研究,严格事中、事后的监督管理。

(三)理顺行政许可机关内部工作机制

行政许可实施难的根本原因在于当前行政机关权限横向分工过细、部门职责交叉和多头审批严重以及行政机关纵向无事项分权,多层审批严重。因此,应以调整行政许可的实施机制为改革的切入点,完善行政许可的实施机制。

1、横向上相对集中行政许可权力。由于我国现行行政机关横向分权分散、专业分工细,行政许可涉及部门多、审查内容交叉、资料重复是个比较严重的问题。因此,要改革机构设置,设置宽口径的行政管理部门,将多部门分别实施的行政许可权交由一个部门集中行使,这样可在一定程度上减少多头审批现象。

2、纵向上分清上下级行政机关的事权界限。认真分析研究上下级行政机关之间的许可权限。除非少数事关全局或需要严格控制的事项要由省级以上行政机关进行审批意外,其他事项要本着便民原则,尽量实行就近管理。

(四)完善行政许可的实施程序

1、推进行政审批的标准化建设。按照审批要件、审批流程、裁量准则、审批运行标准化的要求,编制行政审批标准化体系,对每一行政审批事项编制唯一对应的名称、代码、要件标准、流程标准和裁量标准。特别是对于审批流程中的申请、受理、审批、反馈等步骤予以分解、连贯和固化,方便群众办事,接受群众监督。

2、加快部门内部行政审批流程。在部门行政审批职能向一个科(处)室集中、科(处)室向审批服务中心集中的基础上,对进驻服务中心的审批权授权到位,取消不必要的层层把关环节,提高窗口直接办结率。

3、探索多证同办的制度。对于涉及多部门的事项,变多部门受理为一个窗口受理,一个环节办理,实现并联、协同审批、联合验收等制度。比如,整合工商、税务、质监、公安等部门的证、照、章办理职能,一次申请就可以办理营业执照、税务登记证、企业法人代码证书;整合土地、房产、税务等部门的办事职能,建立不动产统一登记制度;整合发改、建设、规划、国土、环保等部门的审批职能,建立投资项目联合审批制度。

4、全面推行网上审批。实行互联网提交审批申请及相关的电子材料,实现在线咨询、网上办理、网上取证的目标。在行政机关内部建立数据资源库,实现流程电子流转,审批信息共享,减少信息输入和材料重复提交。

5、推进中介服务市场有效治理。对涉及审批的中介服务项目进行清理和整顿,编制中介服务事项目录,制定中介服务标准,规范中介机构服务与管理。对涉及多个中介部门的服务事项,通过流程再造,形成中介服务链条。加强对中介机构收费和服务质量的监督,对于乱收费或者随意出具检测报告的,实行黑名单管理,提高中介机构的诚信服务意识。

(五)强化事后监督。

1、实现监督的日常化。行政机关对于职责范围内的监管事项,按照强化事后监管的要求,充实监管机构、人员,实行定期巡查与不定期抽查相结合,保证监督日常化;同时,加强行政机关内部许可处室、监管处室与其它机构的衔接,加强行政机关之间、行政机关与社会公众之间的信息沟通与协作机制,发现问题及时整改。

2、推进权责的一致性。主要体现在两方面:对相对人而言,有违法行为的,应依法给予行政处罚,情节严重的应当依法予以撤销行政许可;对行政机关而言,行政许可行为应当受到监督,行政相对人可以通过申请行政复议、提起行政诉讼的方式进行监督。

3、提高监督的实效性。要通过方便、高效、便捷的方式实施监督,比如,能够在行政机关间共享或通过网络方式传输有关资料的,就不需要当事人再行报送;能通过市场途径获取产品实物的,就不必到企业提取产品;能通过书面材料审查即可发现问题的,可以不进入生产经营场所检查。同时推进“批管分离”体制建设,在职能部门内部形成决策、执行、监督既相对独立制约又相互协调合作的体制;完善审批绩效评价办法,强化对审批效能的社会化评价考核,引入专业机构、专业人士和社会公众参与审批的评价监督。(宁波市法制办供稿,作者:张剑飞 叶新火)



[1]周汉华: “行政许可法: 观念创新与实践挑战”,载《法学研究》2005年第2期,第7页。

[2] 骆梅英:《 非行政许可审批的生成与消弭——行政审批制度改革视角中的观察》,载《浙江学刊》2013年第5期。

[3] 冯威、朱恒顺:《认真对待“非行政许可审批”》,载《政法论丛》2009年第1期。

[4] 汪永清主编:《(中华人民共和国行政许可法释义),中国法制出版社,2003年,第50页。

[5]骆梅英:《 非行政许可审批的生成与消弭——行政审批制度改革视角中的观察》,载《浙江学刊》2013年第5期,第138页。

[6]张兴祥:《中国行政许可法的理论与实务》,北京大学出版社2003年版,267页。