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监察体制改革背景下完善检察机关行使监督权的法律制度之构建
来源:衢州市 发布日期:2017年07月31日 浏览次数: 字号:【 分享到:

浙江省作为第一批监察体制改革试点省份,随着2017年1月、2月省级、县级“两会”的召开,各地监察委主任相继任命,省检察院、县级检察院职务犯罪侦查预防部门已完成职能、机构、人员转隶,市级院将于4月底“两会”召开后完成转隶工作。届时,全省检察机关职务犯罪侦查预防、刑事检察、诉讼监督三足鼎立职能中,将失去举足轻重的一足,在国家监察机关对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守监督实现全覆盖的新格局下,检察工作如何定位发展?党的十八届四中全会提出的“完善检察监督权的法律制度”如何构建?在《国家监察法》面临立法,《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》等法律面临修改的新形势下,完善检察监督权的法律制度文本,是通过修改《人民检察院组织法》及相关法律体现,还是制定《检察监督法》全面、体系化呈现?侦查权剥离后,检察机关如何强化法律监督,充分履行法律监督职能,维护监督权威,保障监督实效?这些事关检察工作和检察事业发展的重大课题,已经现实地摆在每一个检察人面前。失落、迷茫、困惑之余,唯有沉下心来思考探究,厘清思路,方能明确方向,振奋精神,砥砺前行。

一、牢固坚持检察机关是国家法律监督机关宪法地位不动摇

2016年7月召开的第十四次全国检察工作会议首次提出完善检察监督体系概念,特别是中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(以下简称中央《方案》),全国人大常委会《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》(以下简称人大《决定》)下发后,学界和实务界许多同志关注到,“检察监督”的表述广泛出现在领导讲话及各类媒体中。在2017年1月14日全国检察长工作会议上,最高人民检察院检察长曹建明的话语论述已悄然发生变化,不再提以前的“加强法律监督 维护公平正义”口号,转而使用“加强检察监督”这一表述。[1]有观点认为,“监察委员会制度,是将最具有刚性、最重要的法律监督权——职务犯罪侦查权,从检察院转移到监察委员会。职务犯罪侦查权,再加上对公职人员违纪与违法行为的调查权,监察委员会已在实际上取得了远比此前检察院更大的法律监督权。”“在检察机关的公诉权与诉讼监督权这两类权力中,公诉权无疑更具优势,更有主动性,而诉讼监督权与监察委员会的一般监督权相比,显得微不足道。”并进而引申出“检察院的宪法地位是什么?”的质疑。[2]对监察体制改革背景下检察机关的定位、职责、使命,也是当下广大检察人共同思考的重要课题[3]。我国宪政体制以及十八届四中全会对全面依法治国顶层设计,检察机关在国家机构中的宪政地位是国家法律监督机关。

(一)检察机关宪政地位:是专门的国家法律监督机关

检察机关宪法地位是指其在国家权力机构中的地位、性质。我国宪法第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”这是由我国政治制度所决定,是中国特色社会主义制度的重要组成部分。在权力制衡与监督的历史演变中,现代西方国家普遍模式是采用两党制或多党制,以及通过立法、行政、司法三权分立模式,实现对权力的监督和制衡。我国实行人民代表大会政治制度,在人大及其常委会下设立“一府二院”(考虑监察体制改革相关内容尚未入宪,本文对国家监察机关暂未列入宪政表述),分别行使行政权、审判权、检察权,人大则保留立法权及对“一府二院”以及由它产生人员的监督权。在这种权力架构下,设立专门的国家法律监督机关对权力运行实行监督,是我国政治制度设计的内在要求,也是“有权力必有监督、有权力必受制约”现代法治理念的必然要求。在人大监督下,检察院与政府、法院并列,监督审判权、行政权依法行使,通过国家权力对其他公权力进行监督,保障公权力在制度范围内运行,这是我国检察机关之所以成为专门法律监督机关最根本的法理基础。中国检察理论奠基人之一的王桂五先生曾下过一个定义:法律监督是由法定的机关对遵守和执行法律的情况实行的国家监督。列宁在构想新型社会主义国家制度时提出,为了维护国家法制统一,必须建立一个专门的、独立的监督机关即检察机关。彭真在1979年《关于七个法律草案的说明》中明确表示:“确定检察院的性质是国家法律监督机关。我们的检察院组织法运用列宁这一指导思想,结合我们的情况规定……”监察体制改革试点,职务犯罪侦查权的剥离,并不会影响检察机关的宪政地位。

(二)十八届四中全会对检察机关推进依法治国的新要求

十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称四中全会《决定》),是我国全面深化改革新形势下法治中国建设的纲领性文件,对检察机关在推进依法治国中发挥职能作用,进一步加强法律监督工作提出了明确、具体的要求。“加强对司法活动的监督,完善检察机关行使监督权的法律制度,加强对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的法律监督”。“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”四中全会《决定》对检察机关的上述新要求、新任务,遵循了宪法关于检察机关作为监督制约行政权、审判权的国家法律监督机关原则立场,为新形势下检察工作发展绘制了蓝图,指明了方向。

(三)人大监督、监察监督、检察监督关系之辨析

当下“检察监督”一词广泛进入大众视野,这种表述与检察机关作为国家法律监督机关宪法定位是否存在紧张关系?人大监督、监察监督、检察监督同为国家监督体系的重要组成部分,三者之间有什么关系?“检察监督”、“法律监督”表述何者更为适宜?

1.人大监督是上位监督,权力监督

人民代表大会制度是我国根本政治制度。我国宪法规定国家的一切权力属于人民,无论行政机关、审判机关还是检察机关,都由人民代表大会产生,对人民代表大会负责,受人民代表大会及其常委会的监督。人大的监督权,是国家权力的体现,是实现国家统治权的过程。人大在监督中形成的决议、决定,具有法律效力,有关机关、个人必须执行,对不接受监督的行为可以进行处置。同时,人大监督主要通过会议形式行使,这种监督方式决定了其监督只是宏观的、全局性的、重大的事项。

2.检察监督、监察监督是经人大授权,是具体和微观的监督

检察监督权、监察监督权是经人大授权而享有的,必须服从于人大监督权,接受人大监督。在中国反腐主体多元、力量分散、难以形成合力的状况下,反腐体制改革势在必行。中央《方案》强调,深化国家监察体制改革的目标,是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构,实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖,建立集中统一、权威高效的监察体系。在试点省份,由监察委负责职务犯罪侦查,检察机关审查起诉,侦查、起诉将不再同体运行,检察机关法律监督的地位和属性更加明确,客观中立立场更加鲜明,符合现代侦、诉、审独立运行和相互制约的刑事诉讼要求,增强了法治反腐的公信力。检察机关的核心职责和使命是通过对具体司法活动和履行职责中发现的行政违法行为、不作为的监督,维护司法公正和社会正义,护佑依法治国。

3.检察监督与监察监督是相互配合、相互制约的关系

中共中央政治局常委、中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组组长王岐山到北京、山西、浙江就开展国家监察体制改革试点工作调研时,提出“监察委员会履行监督、调查、处置职责,与执法、司法机关有机衔接、相互制衡,实现依规治党和依法治国有机统一。”因此,检察监督与监察监督是相互配合、相互制约的关系。通俗地讲,监察监督重在对公职人员的监督,即对人的监督,检察监督重在对司法行为和履职中发现的行政违法行为、不行为的监督,即对事的监督,并通过监督促进社会管理和社会法理能力的法治化。检察机关与监察机关要加强工作衔接,既各司其职,又形成互补,共同发展。同时二者又存在互相制约关系。监察机关对检察人员享有监督的职责与职权;监察体制改革背景下,检察权对审判权、行政权双向监督约束的基础没有改变,检察机关对监察机关办理的案件履行审查起诉和提起公诉职能。据报道,北京市三级检察院拟统一设立“职务犯罪检察部”,专门与监察委进行衔接,负责对监察委调查案件进行立案审查,衔接完善刑事诉讼程序。

综上,在未来监察体制改革全面推开后,党内监督、人大监督、监察监督、检察监督、政协民主监督、社会监督,将共同构建党的十八届四中全会提出的形成“严密的法治监督体系”的目标要求。相对于人大监督、监察监督,检察机关监督表述为“检察监督”,在语义上更为简洁明确,与宪法地位并不冲突。

二、侦查权剥离背景下检察监督之困境

侦查权剥离后,检察机关法律监督地位和职能更加明晰,今年1月14日召开的全国检察长会议明确提出,“积极顺应改革发展需要,聚集监督主业主责,努力做好检察监督这篇大文章”。但实务中存在的普遍担忧是:侦查权剥离后,检察机关如何强化法律监督,维护监督权威,保障监督实效?当前,随着刑诉法、民诉法、行诉法的修改,检察监督制度有了很大完善,但监督依据疏散,监督手段不足,监督职权不统一,监督后果法律保障不足,《人民检察院组织法》严重滞后于司法实践等问题,凸显了现行检察机关行使监督权的法律制度难以保障监督的有效开展和权威。

(一)依据疏散缺乏全面性、系统性、协调性,影响检察监督权威

宪法规定了检察机关是法律监督机关,但法律监督缺乏统一立法,涉及检察机关法律监督的规定主要散落在《人民检察院组织法》,《检察官法》,刑事、民事、行政三大诉讼法以及相关司法解释、中央文件中,显得零散杂乱,有的法律规定比较原则,有的尚停留在中央文件层面法律规定缺失,缺乏可操作性,没有形成系统、完整的法律监督规范体系,极大影响了检察监督的权威。而且相关法律对“法律监督”的内涵和外延没有作出明确阐述,法学界和司法实务界对“法律监督”的概念一直争论不休。如关于行政违法行为检察监督的依据有:高检院《关于深化检察改革的意见》(2013—2017年工作规划)--“要建立检察机关在履行职务犯罪侦查等职责中发现行政机关违法行使职权或不行使职权行为的督促纠正制度”; 十八届四中全会《决定》--“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正”。目前对行政违法行为检察监督尚无法律层面的明确规定,行政违法行为检察监督的范围、方式、程序等法律规定缺乏,导致行政检察监督中底气不足,行政机关感觉不到检察监督的震慑力和权威性,难以形成强监督格局。

(二)权限设定不系统,不科学,监督措施和手段不足,影响检察监督效能发挥

从权力的结构性要素出发,有学者认为,检察机关行使监督职权,必须具备“了解事实-发现问题-追究责任-督促纠正”这四个基础性的权力构造要素,并且这些要素不会随着具体检察职权的改变而改变。如果缺少其中某项基本要素,就不是真正意义上的法律监督权。[4]笔者认为,作为一项国家平等权力之间的监督权,检察监督权至少应当包括知情权、调查权、督促纠正权,但现行检察监督权的法律规定缺乏科学性,完整性,系统性。《人民检察院组织法》(1983年9月2日修改)对检察监督职权规定严重滞后于检察实践,与三大诉讼法存在严重不协调。检察监督职权在不同监督领域法律授权存在不具体、不平衡情况。修改后的民诉法对检察调查权作出明确规定,民诉法第二百一十条规定:“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”根据《行政诉讼法》第一百零一条规定:“本法没有规定的,适用《中华人民共和国民事诉讼法》相关规定。”因此,在民事、行政诉讼监督中检察机关享有调查权,但规定比较原则,对调查措施、手段均未作出明确规定。此后,“两高”发布的《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》中,对调查权还局限上上述规定,除了规定调卷权外,没有进一步细化。在刑事执行检察监督、违法行政行为检察监督中,检察机关是否享有调查权目前均无法律规定,是否可以参照享有,还是需要法律明确授权?在对发现的违法线索进行初步调查核实过程中,因为尚无调查取证、查封、扣押相关证据等相关授权,极易出现相关证据不足导致无法成案等情形,影响了检察监督权的有效行使。

(三)监督刚性不足,法律后果规定缺失,监督疲软和敷衍塞责并存

一个完整的法律规范应当包括适用条件、行为模式和法律后果三部分,否则会影响法律规定的有效执行。但从现行关于检察监督的法律规范看,对确保检察机关知情权方面规定不具体不完善,许多条文只规定了适用条件、行为模式,没有规定被监督对象不接受监督应承担法律后果,检察监督缺乏法律刚性保障。龙宗智教授曾在一篇论文中提到,某地甚至出现检察机关向法院递交纠正违法通知书时,被法院有关人员当场撕碎丢入废纸篓的情况。为了增强监督实效,有的检察院则借助人大监督增强检察监督刚性。[5]的确,对于一份根本没有后续法律保障的监督方式,人家凭什么尊重你?在有侦查权为后盾的情形下尚且发生这种情况,取消侦查权后会是怎么样?实践中监督效力弱与监督主动性差在一定程度上共存。陈光中教授在接受法制网邀请,就深化司法体制改革、完善人权保障制度等内容进行深入解读时指出:“现在检察院的法律监督往往是流于形式,不能贯彻执行。如果没有一种强制力作为后盾,检察机关的监督是苍白无力的”。认为检察机关的法律监督要加强刚性,才能使法律监督更加有效。[6]

三、完善检察机关行使监督权的法律制度之设想

监察体制改革是涉及我国宪政体制的一项事关全局的重大政治改革,试点省份职务犯罪侦查预防职能、人员转隶,检察职能、检察职权、检察监督的方式、手段等检察监督制度的构成要素发生重大变化,迫切需要按照十八届四中全会构建的全面推进依法治国蓝图以及中央关于深化改革的具体要求,对检察机关行使监督权的法律制度加以完善。

(一)修改《人民检察院组织法》抑或制定《检察监督法》

完善检察机关行使监督权的法律制度,是对现行《人民检察院组织法》进行修正补强,还是制定《人民检察院法律监督法》(以下简称《法律监督法》)?

从“百度”检索可以发现,多年来,制定《人民检察院法律监督法》一直是代表委员向全国“两会”提交的重要议案。为了解决检察机关法律监督权威性不足、增强法律监督实效,截止2010年12月,全国有22个省级人大常委会出台了关于加强检察机关法律监督或诉讼监督的决议或决定。[7]众多市级、县级人大也出台了相关决议、决定。[8]这些决议、决定不仅指明了检察机关加强法律监督的工作重点、工作措施,明确了侦查机关、审判机关、刑罚执行和监管机关、行政执法机关应当依法自觉接受检察机关法律监督的义务,拓展了民众对检察监督的社会认知,有力地推动了检察机关法律监督工作。这些建议和呼声以及地方人大的决议、决定,反映了我国在推进社会主义法治进程中加强检察机关法律监督工作的客观需要,表达了社会各界和人民群众对严格执法、公正司法的要求和期待,尤其是在监察体制改革的背景下,加强和改进检察监督工作确实需要立法的发展和支撑。可以说制定《人民检察院法律监督法》,有充实的群众基础,有地方人大对法律监督立法工作积累的日趋成熟的经验,法学界和实务界众多专家开展了大量的研究工作,为《法律监督法》立法提供丰硕的智力支持。[9]

但是,笔者从完善检察监督权法律制度的现实迫切需要以及立法技术的务实角度考虑,建议通过修改完善《人民检察院组织法》,作为完善检察监督法律制度的立法方式。

第一,由全国人大制定《人民检察院法律监督法》,实际上是把检察职能从《人民检察院组织法》中分离出来,将检察制度与检察职能分别立法。一方面,将导致《人民检察院组织法》与《人民法院组织法》在体例上不一致,《人民法院组织法》在体例上作同样调整的需求并不强烈。另一方面,全国人大立法程序复杂,进程比较漫长,不能满足当下推进检察监督工作的现实需要。第二,修改完善《人民检察院组织法》时机成熟,程序相对简化,是当下完善检察监督法律制度比较务实的立法模式。2013年,《十二届全国人大常委会立法规划》中,已将《人民检察院组织法》和《人民法院组织法》一并列入,作为“第一类项目:条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。现行组织法是1979年制定,虽经2003年局部修订,但内容上已经远远落后于时代,也适应当前检察工作发展实际,需要全面修订。通过对检察制度和检察职能的法律制度进行整体设计架构,对检察机关组织体制、检察职能及其运行机制、保障机制进行全面修改,使修改后的组织法对规范检察工作、促进检察机关建设、保障检察监督职能提供体系化的法律依据,成为一部真正适应社会经济发展和全面依法治国新形势的的基本法。

(二)《人民检察院组织法》的修改完善

《人民检察院组织法》的修改应该是大改,而不是小的修正,应立足社会主义市场经济的建立和发展、社会主义法治国家建设的实际,充分吸收司法改革的理论与实践优秀成果,尤其是十八届四中全会对加强检察监督的要求,对检察制度、检察权的配置、检察权的行使方式、履行职能的保障与监督等方面进行整体完善。

1.关于检察制度,重点是明确法律监督的职能定位,明确检察机关与相关国家机关之间的关系、行使检察权的原则等内容。鉴于目前立法上没有对“法律监督”概念作出明确界定,理论界和实务界分歧大,严重制约法律监督工作的有效开展。组织法修改中有必要规定、完善“法律监督”这一核心概念,明确法律监督的权源、行使机构、价值取向,即由宪法规定,由检察机关专属行使,旨在对国家权力运行是否符合法律进行监督,维护法律统一正确实施。

2.关于检察机关组织机构的设置和组成,重点是将司法改革成果立法化,将员额检察官制度、人员分类管理、办案责任制、省级以下检察机关人、财、物统一管理等在组织法予以明确规定。

3.关于检察职权[10]的配置,主要是规范检察职权的范围。现行《人民检察院组织法》对检察职权的规定已经远远滞后于司法实践,三大诉讼法以及中央文件赋予检察机关的职权,侦查权剥离等事项,有必要系统化整合后加以完善。可以表述为:(1)对于犯罪嫌疑人的逮捕进行审查,批准或者决定是否逮捕;(2)对于已经侦查终结的刑事案件、职务犯罪案件进行审查,决定是否提起公诉;(3)对于损害国家利益和社会公共利益的民事、行政行为,督促、支持起诉或者提起诉讼;(4)对于刑事、民事、行政诉讼是否合法,实行监督;(5)对于刑事、民事、行政执行活动是否合法,实行监督;(6)对于涉及公民人身、财产权利的强制措施,以及在履行职责中发现的行政机关违法行使职权或者不行使职权行为,实行监督;(7)法律规定的其他职权。

4.关于检察权的行使方式,主要是根据宪法和法律规定,吸收三大诉讼法、两高司法解释以及司法实践中的合理内容,赋予检察机关充分的知情权、调查权、督促纠正权,系统整合、完善各项检察职权的行使方式、手段及保障措施。对职权行使中的具体程序机制,应当由现行诉讼法或者“两高”司法解释予以明确,避免立法冗长、重复。比如,对执行活动监督,组织法只要规定:人民检察院发现刑事判决、裁定等的执行和监狱、看守所等监管机关活动,以及民事、行政判决、裁定、调解书的执行有违法情形时,应当向执行机关或者监管机关提出纠正违法意见或者检察建议。至于具体程序问题,现行三大诉讼法以及司法解释已有规定,或根据需要可作进一步规范。

5.关于检察监督的保障与监督。重点规定检察机关履行职能的保障,包括经费、身份保障、办案干扰排除,以及对检察机关履行职能的监督措施。

(三)明确法律责任,增强检察监督刚性

目前理论和实践中争议最大的是检察建议监督方式的法律保障问题。检察建议作为检察机关行使“督促纠正权”的重要方式,实践中已经涵盖了诉讼监督、行政执法监督及社会治安综合治理等众多领域。对于实践中倍受诟病的检察建议的法律保障欠缺,刚性不足问题,笔者认为,人民检察院组织法修改时,应当在其中明确规定检察建议这种法律监督方式,确立检察建议的法律地位,并规定被建议单位在接到检察建议后作出答复的时限、方式、异议的补救措施,无正当理由应当采纳。对于拒不采纳也不说明理由的,人民检察院可以对相关执法、司法活动行使调查权,发现公职人员存在违法违纪行为的及时移送监察机关。当然,增强检察建议的权威性和刚性,严格依法适用检察建议、确保检察建议质量也是立法中应该明确的方面。(作者:范水娇,衢州市检察院,衢州市法制办立法处选送)


[1]邓楚开:《监察委员会对司法生态的可能影响》,厚启刑辩(微信公众号houqilawyer)2017-01-23。

[2]同上。

[3]全国“两会”期间,媒体广泛报道北京市检察院敬大力检察长提出,建议最高人民检察院在总体思路、基本定位、基本使命、基本职责等各个方面,整体、系统、有机地谋划部署检察工作,进一步澄清认识、明确方向,为全体检察人员确立主心骨、吃下定心丸。


[4]梁凤娣、顾文虎:《检察建议基本理论问题研究》,《中国检察官》2009年第6期,第28页。

[5]巨荣俊、刘向群:《人大监督让检察建议“刚性”十足》,《山东人大工作》2016年第3期。文中介绍,周村区人大常委会审议通过《周村区人大常委会关于加强检察建议监督工作的决议》,将检察建议纳入人大监督范围,从而使检察建议“刚性”十足。

[7]甄贞:《法律监督专门化立法之必要性考察》,《人民检察》2011年第9期41页。

[8]浙江省衢州市人大常委会在广泛深入调研的基础上,于2003年7月通过了《关于加强检察机关法律监督工作的决定》。

[9]《人民检察》曾在2011年第9期设立“法律监督专门化立法研究专题”,其中有:浙江省检察院张雪樵副检察长:《法律监督法的基本构架设想》;北京市检察院副检察长甄贞:《法律监督专门化立法之必要性考察》;中国人民大学法学院教授、博导:《检察监督立法的外部关系与内部关系》等。

[10]职权是指基于特定的“职”而享有的权力,检察机关行使哪些职权是由法律明确规定,并随法律的修改而变化。