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论文化行政处罚中的主体适格问题
来源:省文化厅 发布日期:2017年08月02日 浏览次数: 字号:【 分享到:

在先照后证改革后,文化行政部门对市场主体擅自从事互联网上网服务、营业性演出、娱乐场所经营活动等行为依法予以查处取缔,在守牢文化市场底线方面承担了更为繁重的任务。如何确定行政处罚中的适格主体,是执法办案中需要关注的一个问题。

一、定义及内涵

主体适格一般是指当事人身份符合法律规定的主体资格。在在文化执法办案中,根据《浙江省文化市场一般程序行政处罚案卷评查标准》,主要体现为三点。一是行政处罚主体和执法人员资格符合法律规定;二是被处罚主体正确、明确(有主体资质等证明);三是对外文书规范。对外文书有行政处罚主体章、署名、日期,被处罚主体不得使用简称或者存在丢字、错字、加字的现象。

限于篇幅,本文重点关注被处罚主体的适格问题。被处罚主体适格表现为两个方面:一方面是形式上适格,亦即明确。所谓明确是指通过主体资质等信息指向了具体的、特定的被处罚对象。另一方面是指实质上适格,亦即正确。《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的,行政处罚无效。”被处罚对象的行为必须违反了法律法规规定的行政管理秩序,否则不能被处罚。

二、法理探讨

主体适格问题讨论应从诉讼法谈起。在诉讼法中,当事人适格是理论界一个重大的问题。根据不同学说,可以看出当事人主体适格的基础和边界有一个不断扩展的过程。

1、实体权利义务。一般而言,争议法律关系的主体,即是适格的当事人。

2、处分权和管理权。除涉议法律关系的主体外,对他人权利或法律关系有管理权或处分权的第三人,就该权利或法律关系,也具有实施诉讼的权能,是适格的当事人。

3、诉的利益。除了具有处分权和管理权外,对于确认之诉,也就是对于争议上的法律关系具有法律上利害关系的主体,也应包括在内。特别是在现代型诉讼中,利益的概念还包括了“扩散利益”、“集团利益”,也就是团体诉讼、集体诉讼的基础。

对于行政处罚中的主体适格与诉讼法中的主体适格,是否完全一样呢?个人认为不尽相同。诉讼法的目标偏重公平正义的实现,对利益各相关方的诉求不可忽视,而行政管理的目标偏重管理秩序的实现。所以,在行政处罚中,对主体适格的规定并不像诉讼法中的规定那样详细和完善。

当然,行政处罚法与诉讼法密切相关。1、对象同一。比如在文化市场领域当事人既要遵循民商法法律法规,又要遵循行政法律法律,不能违反公共利益、侵犯个人或社会组织的合法权益。行政被处罚对象是文化市场中经营的公民、法人或者其它组织,没有超出诉讼法中当事人范围。2、程序衔接。对行政处罚结果不服可能会引起行政诉讼或者申请法院强制执行。所以,对于行政处罚的主体适格问题,需要仔细的检讨,避免行政诉讼败诉或者申请法院强制执行困难。

1、对于违反法定管理秩序的具有实体权利义务的主体,毫无疑问是适格的当事人。

2、将违反法定管理秩序中有管理权或处分权的第三人,也应该纳入适格主体的范围。比如对商店的实际经营者,参照民诉法纳入行政处罚适格主体,不仅有利于行政处罚的顺利实现,也有利于实现行政管理目的,也便于与后续的申请人民法院强制执行相衔接,防止实际违法者逃脱处罚。

3、对于违反法定管理秩序中有法律利害关系的其它人,一般不应纳入适格主体的范围。个人认为这一点不同于诉讼法。在民事诉讼法中,当事人的利益平等,应当一律对待,但是在行政处罚中,个人利益应当服从社会公益,所以无确认之诉等利益纠纷的问题。行政诉讼法中,与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼,这一点是与行政处罚也是不同的,行政诉讼法通过解决各方利益冲突来维护社会公平秩序,但是行政处罚目标侧重通过处罚维护行政管理秩序,不只能凭借对所有利害关系主体的严格处罚来维护秩序,否则会与导致行政机关效率优先理念不符。

当然,不纳入适格主体范围并不妨碍通过利益角度核实和验证主体是否适格。比如拱墅区文化市场执法大队对浙江娱佳网络科技有限公司涉嫌擅自从事网络文化(表演)经营活动的情况查办中,对涉及从事直播的“女主播”和浙江娱佳网络科技有限公司的从属关系、利益分配等情况进行了调查取证,就能进一步核定浙江娱佳网络科技有限公司作为被处罚主体的适格(来源于0A信息:慎重初战——拱墅区文化市场执法大队成功查处首个“网络文化”类案件)。

三、重要意义

主体适格不仅在案卷评查中非常重要,在行政处罚中有着极为重要的意义:

1、确保依法行政的重要前提。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、七十五条,对超越职权的判决撤销或者部分撤销。实施主体不具有行政主体资格属于重大且明显违法情形可以确认无效判决,均属于败诉情形。文书不规范现象也应引起重视,特别是存在同名现象,容易混淆的情况。比如绍兴市府山街道有前观巷的风云、城东丰山路有原传奇改名的风云、蕺山街道有中兴北路原万泰改名的风云,随意增减字或者使用简称或者资质信息不全的话,不仅对当事人不尊重,还可能出现混淆场所的问题,造成错误认定主体或者无法认定主体,甚至损害被处罚人的合法权益。

2、影响适用法律条款的正确性。对于被处罚对象,将个人误认为企业、法人或者其它组织,会导致处罚的法律条款不一样,甚至案由也不一样。将被处罚个体误认为企业或者法人,处罚数额大小会产生很大的差异,对被处罚对象造成大的影响,导致执法不公。比如《行政处罚法》第三十三条规定:“违法事实确凿并有法定依据,对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告的行政处罚的,可以当场作出行政处罚决定。当事人应当依照本法第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定履行行政处罚决定。”

四、主体分类

行政处罚中,根据性质不同,可以将适格主体分为公民、法人、其他组织。需要注意的“其他组织”概念,虽然形式广泛,但是也有严格界定,不等同于“除个人、法人外的任何组织”,根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》(法释〔2015〕5号)的规定,其他组织是指1、合法成立;2、有一定的组织机构和财产;3、无法人资格。对于非依法设立的组织、设立中的组织、挂靠的组织、尚未领取营业执照的组织、解散后而清算前的组织等则处于“灰色地带”,需要进一步明确适格主体,不属于“其他组织”范围。“其他组织”形式包括有照的个人独资企业、合伙组织、法人分支机构、银行分支机构、乡镇街道企业、中外合作经营企业、外资企业和社团分支机构或代表机构等 。

根据权利基础不同,适格主体可以分为具有实体权利义务的主体和有管理权或处分权的主体。前者主要包括个人、个人合伙、法人、有照的企业等,后者体现为实际经营者、设立组织的行为人、清算组、监护人等。

在行政处罚中,认定适格主体除了要考虑主体性质、权利基础外,还要考虑形式适格对主体认定的影响:1、个体工商户。个体工商户以营业执照上登记的经营者为当事人。有字号的,以营业执照上登记的字号为当事人,但应同时注明该字号经营者的基本信息2、个人合伙。未依法登记领取营业执照的个人合伙的全体合伙人为共同诉讼人。个人合伙有依法核准登记的字号的,应在法律文书中注明登记的字号。

五、实践探索

2016年以来,绍兴执法案卷主体部分的问题,表现为主体表述错误13处、表述不规范8处、主体缺少、资格未充分调查等3处。针对这些表述不规范、错误等问题,个人认为应该在办案中注重下列问题:

一要查清主体资质。查清主体资质是正确认定主体的前提。有照经营是认定绝大多数法人和其他组织为适格主体的前提;无照经营主体就需要根据当事人情况查清场所信息,根据不同情形确定适格主体是组织还是公民、是一个还是多个。

二要正确认定主体。查清主体资质和信息,并不意味着可以立即认定适格主体。适格主体的认定涉及组织性质、权利基础、形式适格等多方面的影响,因此,对于资质信息中的主体是否与具有管理处分权的主体是否一致要进一步核实,对有无字号的信息予以关注,参照适用《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》(法释〔2015〕5号),正确、全面认定适格主体。

三要规范表述主体。在正确认定主体的基础上,需要明确表述主体。对于主体是公民的,要注明其身份证号、地址等身份信息,避免因信息不全、姓名重合而导致无法指向具体、特定的主体。对于主体是其他组织或者法人的,要正确表述主体的名称,注明营业执照上的注册号、地址、投资人等要素,便于具体而特定地确定适格主体。(绍兴市文化市场行政执法支队 潘正民 省文化厅选送)