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关于行政执法主体的分析汇报
来源:秀洲区 发布日期:2017年09月04日 浏览次数: 字号:【 分享到:

本文结合一起嘉兴胡海峰市长批示的行政复议案件研究秀洲区在“三改一拆”等工作中行政主体适格性问题。

这是一起嘉兴市政府法制办在今年8月份办理的行政复议案件,申请人王某不服平湖市政府当湖街道办事处、平湖市住建和规划局、平湖市综合执法局、平湖市“三改一拆”办四单位联合作出的《限期拆除违法建筑通知书》,于今年6月12日向嘉兴市政府申请复议要求撤销该通知,经过审理,市政府法制办认为:在执法主体方面,当湖街道办事处是平湖市政府派出机关、“三改一拆”办是平湖市政府设立的临时议事协调机构,不具有违法建筑处置的法定职权;住建和规划局因相对集中行政处罚权划转和职能调整,不再具有城镇违法建筑处置的职能,因此认定执法主体不适格。

“三改一拆”工作开展以来,主体不适格的情况还是比较普遍的,尤其是以“三改一拆”办的名义发出法律文书的情况较为突出。为此,在2014年全省“三改一拆”工作会议上,时任省长李强强调了依法拆违,着重例举了以“三改一拆”办的名义进行违法建筑处置的情况存在。胡市长也在今年嘉兴市的行政复议和诉讼联席会议上对主体合法提出了要求,这次在此案件结案报告上又作出批示:要求平湖市对本案专题学习讨论,其它各县市区重申“三改一拆”执法主体等要求。另外,在今年7月12日市政府出台了《关于进一步规范行政执法工作的若干意见》,明确“开展行政执法活动不得以议事协调机构、非常设机构或者临时机构的名义进行。严禁行政执法单位内设机构、下属单位以自己的名义执法。”

秀洲区法制办对2014年以来全区“三改一拆”工作中执法主体适格性情况进行了梳理。2014年至2017年上半年行政复议行政诉讼中涉及的“三改一拆”案件,主体不适格的有19件。总体来说,绝大多数案件还是能做到主体适格的,个别案件在执法主体上出现偏差客观上是因为拆违任务紧急,法定时间和程序无法执行到位,如:高速公路公告牌拆除、《今日聚焦》曝光问题处理等,主观上可能对严格依法规范执法主体不够重视。

首先重温有关执法主体的法律规定。这里主要汇总了违法建筑处置的各类不同主体。违法建筑根据其违反的法律规范或者客体分为三大类:

第一类是违反城乡规划法律规范的行为,根据违法建筑所处、地域不同分成二种情况,在城镇规划区(城市和建制镇)范围内的违法建筑法定处置主体是规划部门,实行城市管理相对集中行政处罚权或者综合执法的地方,综合执法部门为执法主体;在乡、村规划区范围内的违法建筑法定处置主体是镇人民政府,主要法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》和《浙江省违法建筑处置规定》。

第二类是违法土地管理法律规范的行为,主要表现为未经许可擅自占地或者少批多占,处置主体是国土部门,主要法律依据是《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例,《浙江省实施中华人民共和国土地管理法办法》。

第二类是危害交通安全、造成环境污染或者危害交通安全的行为,由综合执法部门或者镇政府实施代履行这种强制措施,其优点是处理及时。       主要法律依据是:《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定,当事人逾期不履行,经催告仍不履行,其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的,行政机关可以代履行,或者委托没有利害关系的第三人代履行;《浙江省违法建筑处置规定》第十六条第三款规定当事人不自行拆除或者申请拆除违法建筑的行为符合《中华人民共和国行政强制法》规定的代履行条件的,城乡规划主管部门或者乡(镇)人民政府可以依法实施代履行。

有关行政执法主体分三类,一是法定主体:行政机关或者组织在设立的时候就由法律、法规明确了它的职权;二是授权主体,通过法律、法规和规章授权给已经设立的行政机关或者组织(例:《行政许可法》规定地方规章可以设立为期一年的临时许可);三是受委托主体,主要特征是以委托机关名义实施,由委托机关承担法律责任,主要委托种类有行政处罚委托、行政许可委托,行政强制不能委托。

前面概述的三类政执法活动主体说明了只有有了法律、法规或者规章中明确的条款规定依据,行政机关(机构)或者组织才能以自己名义实施行政执法行为,承担法律后果。同理,行政执法主体不适格,就会导致执法行为违法,主体不适格的法律后果一般遵循“谁实施谁承担”原则。但是,特殊主体违法后果的承担法律上主要有以下的规定:

一、临时议事机构实施具体行政行为的,组建该机构的行政机构承担法律责任。

二、内设机构或者派出机构,没有法律、法规或者规章授权实施具体行政行为的,设立的行政机关承担法律责任。

三、内设机构、派出机构或者组织,超越法律、法规或者规章授权范围实施具体行政行为的,内设机构、派出机构或者组织承担法律责任。

主要依据:最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释  法释(2000)8号第二十条。

要做到执法主体严格依法确定,很主要的一点就是要明确各级各部门法定职权,浙江省政务服务网中有权利清单的栏目,其中详细列举了各部门的行政职权事项和法律依据,除了各行政部门的职权比较明确外,各级政府或者派出机构的具体行政执法权力的明确和理解也非常主要,而政务服务网对县、市政府的职权没有提及,街道的权利清单有错误。经对照整理,统计出区政府(县级政府而不是县政府)主要职权事项24项(其中许可4项,处罚9项,强制11项);镇政府主要职权事项15项(其中许可6项,处罚8项,强制1项);街道办事处主要职权事项5项(其中许可3项,处罚2项,强制0项)。

另外,实行具体行政行为法制审查和重大行政决定集体讨论制定,也是确保具体行政行为(包括行为主体)合法、适当的有效机制。(作者:秀洲区法制办张骏 秀洲区法制办供稿)