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浅谈“谁执法谁普法”责任制研究
来源:奉化区 发布日期:2017年09月12日 浏览次数: 字号:【 分享到:

一、综合行政执法局普法责任制存在的现状及推进落实的存在问题

综合行政执法局改革以前,许多城市管理行政执法局工作模式主要由政策法规科(处)对本单位一线执法人员,尤其是具有行政执法权的局在编人员进行法律培训。主要培训如何办理案件,如何将实践中可能遇到的法律问题进行解析和难点解答。由一线在编在岗人员将工作中常见的法律问题传授给其他辅助管理人员(非在编人员)。因此,对实践中遇到的执法和普法问题就直接由这些一线执法和城市管理人员承担。具体实践上往往采取现场普法,现场教育和现场执法相结合。对特殊情况下行政相对人对法律的理解由不同意见的情况,也采取行政约谈或者请求政策法规科专门法律人员进行解释等方式进行普法。采用这种形式在当时特定的环境下,大大提高行政执法和普法的重难点问题,也有效提高了城市管理和行政执法效率。但是,改革后的综合行政执法局,行政管理和执法职能进一步扩大,对一线执法人员所承担的管理职能和具备的法律知识能力要求显著提高。同时,在实践中建立和健全“谁执法谁普法”工作机制势在必行。如果继续按原来执法普法方式显然难以满足改革后的执法和普法要求。

1、普法人员严重不足,普法人员与对象法律水平参差不齐

正如前文所述,虽然国家层面上已经提出普法责任制,但对具体含义未做出明确解析,只能确定,行政执法单位具有普法责任。在2017年12月底,20多个领域的执法权将全部划归综合行政执法局,这就必然导致,综合行政执法局将承担大量的行政执法工作,城市管理工作以及普法工作。一方面,综合行政执法局是由最初的市容大队改为城市管理行政执法局,再之后改革为现在的综合执法局,所存在的时间也就短短的二十年左右,但职能却迅速增加。普法人员暂时出现严重不足现象。

另一方面,综合行政执法局其行政执法范围将扩大为20多个方面,这就意味着,执法人员所面临的执法对象将涉及到城市管理的各个方面各类人员。目前,综合行政执法局存在四种身份人员:1、行政编制人员。2、参公编制人员。3、事业编制人员。4、合同身份人员。由于历史原因,许多综合行政执法局也不可能在较短时间内全部配备合法执法人员深入一线执法,但配备的一线执法人员因每天具有较大的执法和管理任务,更多时候是需要协管员的管理和执法辅助。协管员的大量存在,一方面缓解了管理和执法力量的不足,但另一方面,如果由他们长期承担普法任务,是否违背了谁执法谁普法的原则,因为他们不具有执法权。另外,他们也不具备比较好的比较完备的法律素质,对其普法责任的追究也有待商榷。这些行政相对人的法律素质上参差不齐,如果全部由一线执法人员进行普法,势必有些法律普及不到位。同时,对哪些群众需要提前普法和哪些群众需要执法过程中普法,以及哪些需要执法后单独或分门别类普法,仍然是个难题。

2、执法普法缺乏有效衔接,各部门责任主体联动不紧密

我国现行的法律明确规定,行政执法者在实施行政执法活动时,应当告知当事人实施行政行为的法律依据和理由。这在某种程度上赋予了行政执法人员在执法的过程中具有普法的责任。在实践中,执法人员也确实在法律文书和口头上同时告知行政相对人所触犯的法律依据和理由。但仅仅如此显然无法满足“谁执法谁普法”责任制的普法要求。实践中,大部分行政相对人往往只会注重他所承受的法律结果,而不会追究法律原因。比如流动摊贩,他在乎的最多的是,你先行保存他的经营工具什么时候能拿回,罚款多少。而从来不会去在意是否是无照经营。而一线执法者,在执法和普法中,大多数时间侧重如何执法,并未花较多时间去普法,执法和普法看似为一体,但现实中并未将执法普法并重。

此外,由于综合行政执法局的权力几乎都是由其他单位部门划拨,并且改革之前,各个城市管理行政执法局也都各自为政,除了本地方政府,并不隶属与上级任何一个部门,并无规章制定权。一种违法行为触犯多种法律规章的现象屡见不鲜。多头执法的现象虽然较少,但有利益就抢着执法,没有利益就互相推诿,踢皮球的现象仍然存在。执法责任主体的不明导致普法责任主体的不明,尤其是承担追究责任的后果,各个单位部门更是避之犹恐不及,执法的联动性较少,更不要说进行集中普法,联动普法了。

同时,城管体制改革没有完全到位,也没能出台一些执法普法相关的实施意见或者办法,也是其中原因之一。

3、普法方式创新不足,未建立以案释法长效机制

长期以来,行政执法人员普法的形式主要为执法过程中普法,告知其所触犯的法律依据,发放资料,责令其停止违法行为,改正其违法行为。有些综合行政执法局增加了城管义工普法活动,行政约谈,或者联合广播电台,进行专门的普法活动,有些单位普法方式甚至还停留在“老三篇”,即送法上门,定点接访和发放资料上,一方面,所准备的资料可能难以切中普法对象的需求,另外一方面,主要的普法形式还是缺乏针对性,普法的广度和深度仍然有所欠缺。随着20多方面的职能全部划归到综合行政执法局之后,所涉及的法律法规条文将大量增加,如果继续按照老方式普法,不跟上时代的发展,缺乏网络思维的创新普法思维,想达到较好的普法效果难度将进一步加大。

但随着近些年行政诉讼的案件逐年增加,行政相对人对行政执法行为进行处罚的法律依据理解和法律行为是否合法,有着自己的看法。但行政执法机关在以案释法方面尚未形成足够重视,甚至有些行政执法机关仅仅只有寥寥无几的几个案件卷宗,不仅未将疑难案件归类整理,更不用说建立以案释法的长效机制了。改革后的综合行政执法局必将面临大量的案件,也会出现较多典型案例,以案释法的情况会越来越多,群众的参与度也会越来越高,势必对以案释法提出更高要求。

4、普法保障机制不健全,执法普法考核机制尚未完全建立

实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制后,机关承担的普法任务相比较过去更为艰巨。现有的人力、物力等保障水平与新形势的要求还存在一定的差距。如何通过优化人员配置、落实经费保障等手段适应普法工作需要,并且达到不过多增加机关单位负担、不挫伤从事普法工作的人员的积极性等效果,是摆在落实普法责任制面前的现实问题。此外,普法责任追究机制不够健全,也是影响普法责任制落实的一个关键因素。目前,不少地方已将普法纳入政府目标管理绩效考核、机关效能建设考核、精神文明建设考核等,在一定程度上推动普法责任逐步“硬化”,但在实践中还缺少对普法责任落实不到位的责任追究机制,导致一些单位、部门在普法工作中热情不高、积极性不足,普法的实际效果大打折扣。

二、对实行“谁执法谁普法”责任制后的制度设想

1、普法主体专业和兼职相结合原则。

改革后的综合行政执法局必然承担大量的行政执法工作和管理工作,实行“谁执法谁普法”责任制要求后,行政执法人员的工作量将大量增加。将普法主体专业化和执法人员普法的兼职化相结合是探索新的普法责任的有效方式。

在实行谁执法谁普法责任制后,成立一个法治宣传处(科),打造如下普法工作队伍:一是有条件的综合执法行政局配备至少一名专门的普法专员,专门负责法治宣传工作。同时调入几个可以是在编也可以是非在编的人员(但必须是具有较好的法律素养)配合宣传管理工作。而这些专业普法员,可以是公职律师,也可以是由资深法律经验的专业人员,这样既可以分担法治宣传处(科)的部分任务,也可以在诉讼中普法,更有利于以案释法,从案例中有针对性的普及法律知识。如果没有条件的地方,则可以与法制处(科)联合办公,增加法制处(科)的宣传职能。

此外,所有在编在岗的一线执法人员,全部列为兼职普法员。法制处(科)或者专业普法员,每个月应当对这支兼职普法员进行法律培训,开设每月法律执法普法专门疑难问题讨论日。打造一支以专业普法员为主,兼职普法员为辅的执法普法队伍。当然,有更好条件的综合执法局,还可以不定期的聘请大学教授、专业律师、司法行政机关、检察院、法院等优秀法律人士为单位的职工进行讲解,提高执法普法人员和广大职工的法律知识。

2、联合执法办案与执法普法宣传相结合原则

“一次成功的法律实践胜于千次言语讲授”  “谁执法谁普法”责任制实行以前,由于对各类普法组织者的工作定位不准、责任划分不明,以致于各方抓普法工作的主动性不够、责任意识不强,未能发挥普法组织者的整体合力。 “谁执法谁普法”责任制实行后,各相关具有行政执法权的单位应当将执法和普法宣传结合起来,采取联合执法办案和普法宣传相结合原则。不能各自为政,单打独斗,要互相及时沟通,不能具有只管自家门前雪,不管他人瓦上霜的思想意识,也不能将普法责任都归咎于司法行政部门和司法机关单位,认为他们是普法的主体,其他各单位只是参与辅助。特别具有交叉执法权的单位要经常联合执法办案,要增强各职能部门抓普法工作的主动性、积极性的责任意识,形成有效合力。有些综合执法局在行政执法时,联动了多个行政执法单位,比如渔政、路政、公安、市场等,不仅有效完成了执法任务,也潜移默化的将普法意识渗透到执法对象中,文明执法的形象也随之深入人心。因此,建立一套与其他单位紧密结合的行之有效的普法执法联动机制尤为必要。

在执法过程中,对执法对象做到执法与普法并重,注重执法普法的衔接,加强执法与普法衔接,积极探索执法司法事前、事中、事后普法模式,推动将普法贯穿于执法行政执法全过程。执法的过程中以普法为先行官,以法说理,依法服人,要有效避免行政相对人出现的“逆反”心理和抗法情绪。逐步减少执法矛盾,建立以案释法、以案说法、以案学法、以案普法的长效机制。树立市民法制意识,将文明执法和普法宣传结合起来,加快法治国家、法治政府、法治文明的建设。

3、坚持以案释法与新科技相结合的创新普法原则

创新普法方式,坚持以案释法和互联网+相结合,关注的发生在我们身边具有普遍意义的典型案例和疑难案件,依职权将政务公开化或者举行听证程序;建立执法典型案例发布制度和评选制度,精心筛选出具有重大典型教育意义的普遍指导案件和社会关注度较高的个案制度进行分析解释。注重建立以案释法长效机制,编制以案释法案例汇编,及时发布在宣传公众号上面,让群众感受到更加生动直观的法治教育。

一方面,加强传统媒体的宣传作用,利用传统的纸媒方式宣传普法活动。在继续利用机关橱窗、板报、电视广播等基础宣传阵地的同时,还可以在主要路段上利用电子显示屏、电子触摸屏等新型载体,通过走进校园、走进媒体、走进社区等各种公益活动来达到普法目的。另一方面,还更应积极探索新的普法工作方式,可以利用互联网的优势,依托政府网站、专业普法网站、各种论坛、微信、微博、微视频等各种形式去宣传,大力推行公益普法,实行交互式普法。充分利用国家宪法日、法律颁布实施纪念日等各种特殊时间点,由专门执法普法科室牵头,集中执法人员和志愿者,积极组织开展集中普法活动,不断增强法治宣传实效。在坚持以社会主义核心价值观为引领,大力加强法治文化建设,在做好日常宣传的同时,执法普法人员在处理市民关心的热点难点问题过程中,要加强对当事人及相关重点人群的政策宣讲和法律法规讲解,把执法、普法和教育相结合起来,让市民在解决问题中学习法律知识,树立积极的法律思维,对法律产生敬畏之情。

4、建立执法普法一体化考核制度和保障机制结合原则

长期以来,有些机关单位在宣传普法工作上落实不到位,尽管有一方面原因是由于普法效果不好评估,但更大的原因是在于责任追究不到位。没有真正的给予普法主体负责人强大的压力去普法,干好干坏一个样,干与不干一个样,没有表彰,更没有实质性的惩罚,缺乏一个有效的评估奖惩机制。

综合行政执法局在进一步强化职能后,随着“谁执法谁普法”责任制的落实,必须要把实行执法普法一体化工作作为本单位法治建设的一个重要方面,将其纳入局领导班子和领导干部评优的重要考核内容。主要有两种考评方式,一是局自己考评,由主要领导亲自抓,积极落实执法普法一体化,把谁执法谁普法纳入部门工作全局,主要由分管领导—法制处(科)或者专职普法员—各执法部门(中队)—执法普法人员—普法对象,逐步一层层多方面了解,接受多方面反馈,总结信息,最后得出结论。另外一方面,可以引入第三方评估机制,具体由第三方对人员的普法效果进行反馈。

实行“谁执法谁普法”责任制后,必须要有一定的经费支持,否则,再好的评估机制和奖惩机制都不能长期支撑执法普法人员的普法动力。后方财政的支持是普法工作长期有效进行的后续保障,无论是地方财政上的财政拨款支持,还是综合执法局自己将其纳入工作管理的预算,都要保证普法人员有专项的资金进行普法,才能更好推动工作的顺利进行。(奉化区综合行政执法局吴铜良供稿,奉化区法制办选送)