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规划许可中行政程序可诉性分析
来源:宁波市 发布日期:2017年09月18日 浏览次数: 字号:【 分享到:

一、基本案情

2014年923日,N市规划局作出NY区生活垃圾焚烧发电建设项目选址意见书,建设单位为NY区城市管理局,建设项目拟选位置为Y区洞桥镇,拟用地面积82729平方米。

2015年122日,N市规划局向NY区城市管理局颁发了Y区生活垃圾焚烧发电项目建设用地规划许可证,用地位置为洞桥镇宣裴村,用地性质为环境设施用地,用地面积为82729平方米。

原告金某某称,20156月,其通过政府信息公开方式获知了被告N市规划局作出的《建设项目选址意见书》的具体内容和《建设用地规划许可证》的具体内容,原告位于NY区洞桥镇宣裴行政村裴岙自然村的房屋在该选址范围内。原告认为该选址意见书和建设用地规划许可存在违反《建设项目选择规划管理办法》及侵犯原告的知情权、听证权、陈述申辩权等诸多违法情形,也未依法进行征求公众意见、进行社会稳定风险评估等前期工作,严重侵犯了原告的合法权益,属于违法许可。原告遂向浙江省住建厅提起复议,浙江省住建厅在受理后于20151019日作出《行政复议决定书》,维持了N市规划局作出的原行政行为。

原告不服N市规划局规划行政许可及浙江省住房和城乡建设厅规划行政复议,特向J区人民法院提起诉讼,请求判决撤销被告浙江省住房和城乡建设厅作出的《行政复议决定书》。J区人民法院于2016121日公开开庭审理了本案,并于201645日作出驳回原告金某某的诉讼请求的行政判决书。

该法院认为,根据《浙江省城乡规划条例》第七条“县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定,N市规划局有对用地规划申请进行核实许可的法定职责。原告认为,被告N市规划局作出建设用地规划许可证之前未组织进行利害关系人进行听证。法院认为,本案系涉及公共利益的行政许可事项,在用地规划许可之前已经进行了项目选址确认并对选址情况进行了告知及公示,且项目选址意见书中规定的规划条件与用地规划许可证的规划条件一致,因此N市规划局在进行用地规划许可的过程中未重复进行听证,并没有违反《N市城乡规划行政许可听证实施办法》的规定,本院对原告的上述主张不予支持。N市规划局根据第三人NY区城市管理局的申请,经核实后作出用地规划许可,认定事实清楚,适用法律正确,执法程序并无不当。被告浙江省住房和城乡建设厅在行政复议程序中依法履行了受理、决定、送达等职责,符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。因此,该法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条 、第六十九条的规定,判决如下: 驳回原告金某某的诉讼请求。本案受理费人民币50元,由原告金某某负担。

二、案例分析

本案的争议点在于N市规划局作出建设用地规划许可证之前是否应该组织利害关系人进行听证。根据《行政许可法》第四十六条之规定,以下两类事项应当组织听证:一类是法律、法规、规章规定应组织听证的行政许可事项;另一类是行政机关认为需要听证的涉及公共利益的重大行政许可事项。结合本案案情来看,涉案行政许可事项并不属于我国《行政许可法》中规定的应组织听证事项,不存在侵犯原告知情权、听证权、陈述申辩权等权利。

第一,我国法律、法规、规章未规定行政机关作出建设用地规划许可的行为时应组织听证,故涉案行政许可行为不属于第一类行为。第二,涉案行政许可也不属于行政机关认为的需要组织听证的涉及公共利益的重大行政许可事项。理由如下:被告在建设单位颁发《建设项目选址意见书》前,已经对外发布公示公告,告知相关利害关系人有陈述、申辩并要求听证的权利,由于利害关系人未参加被告组织的听证会,故根据《N市城乡规划行政许可听证实施办法》第二十六条的规定,视为利害关系人放弃听证。涉案项目建设用地规划许可并未改变原先选址意见书中确定的规划内容,被告认为没有必要再对涉案建设用地规划许可组织听证。

三、案件思考

本案是典型的因行政行为中的行政程序而引起的行政诉讼,在规划许可的被诉案件中,具有典型的代表性。

所谓行政程序主要是指行政主体行使行政权力,作出行政行为所应遵循的方式、步骤、顺序和期间的总和。行政程序存在的价值主要在于:规范和制约行政权的合法行使,体现法治政府和文明政府的理念;为维护行政相对人的法律地位和人格尊严提供程序性保障;促进行政权合理行使,提高行政效率。行政程序所包含的内容主要有:行政听证制度、信息公开制度、行政调查制度、行政案卷制度、告知理由制度等。

结合本案来看,本案所争议的焦点就在于规划部门在作出规划许可行为时是否遵循了以下两种行政程序:一是信息公开,信息公开主要是保障行政相对人的知情权。知情权即公民对于国家的重要决策、政府的重要事务以及社会上当前发生的与普遍公民权利和利益密切相关的重大事件,有了解和知悉的权利。知情权是监督公共权力的有效手段,是保护公民自身利益的需要,是消除谣言,稳定社会秩序和社会发展的需要;二是行政听证,听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前,由行政机关告知决定理由和听证权利,行政相对人有陈诉申辩、表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。

这两种行政程序在《浙江省城乡规划条例》第二十八条均有所规定:“规划许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,规划许可机关在作出规划许可决定前,应当将许可内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府门户网站和建设项目现场等场所进行公告,公告期限不少于十日。”“申请人、利害关系人对许可事项提出异议的,规划许可机关应当研究处理,并及时回复处理结果。申请人、利害关系人在法定期限内提出听证要求的,规划许可机关应当组织听证。”“规划许可机关应当自作出规划许可决定之日起十五日内,将许可内容在政府门户网站和建设项目现场等场所向社会公布。”

从这个案例可以看出,行政程序的可诉性是行政诉讼中一个普遍常见且比较复杂的问题,在规划许可行为中,行政程序的规范像一把达摩克利斯之剑悬在行政机关的头上,对于行政程序的遵循必须要严格把握,切莫粗心大意疏忽而引起不必要的诉讼。规划部门在日常的行政管理中,要严格按照法定的程序行使权力,对于需要公示的内容要及时在政府门户网站和项目现场公示,对于利害关系人的听证申请要给予其陈诉申辩的机会。规划部门只有严格按照行政程序依法依规的行使权力,才能避免各种纠纷和矛盾,防范行政风险,提高规划部门依法行政的水平。(作者:宁波市规划局 李永亮  宁波市法制办报送)