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城市管理行政执法中的法律解释问题初探
来源:宁波市 发布日期:2017年09月21日 浏览次数: 字号:【 分享到:

行政执法特别是城市管理行政执法是一项最经常性的社会公共事务管理活动,是维护社会秩序以及自然人、法人和其他组织合法权益的主要形式。同时,随着时代的发展和社会的进步,社会秩序与人们的日常生活越来越趋向于多样化和复杂化,城市管理行政执法机关所承担的职责也日趋复杂和繁重。

城市管理行政执法是法律适用的重要表现形式。城市管理行政执法者在法律适用的过程中,法律解释的问题是一个关键问题。而与此相对应的是,行政法律方面解释的研究,与民商法、刑法等部门法的解释研究相比,较为薄弱,与行政执法实践需要不同步,甚至远落后于实践需要。

有鉴于此,本文以城市管理行政执法为例,对城市管理行政执法的法律解释问题进行分析和探讨。

一、城管行政执法领域法律解释的理论构建

(一)城管行政执法与法律解释的含义

目前学界中关于行政执法内涵和外延的界定并无统一说法,北京大学姜明安教授认为人们通常在三种场合使用“行政执法”这一概念:一是为说明现代行政的性质和功能;二是为区别行政的不同内容;三是作为行政行为的一种特定方式。[1]在行政法治理念的影响下,行政执法已成为现代法治政府行政过程中最具有生命力的表现形式。行政执法与行政相对人的关系也最为密切,最经常、最广泛地影响着行政相对人的权益,无时无刻不在影响着经济、社会、文化和公民生活。本文从上述第三种适用“行政执法”概念的角度将城管行政执法界定为:城管行政执法是指城市管理行政主体依照法定职权和程序,依法对特定城管行政相对人或特定城管行政事务采取措施并具体直接影响其权利义务的行政行为。城市管理行政执法具有个案性与特定性、经常性与广泛性、效率性。

任何试图通过定义界定“法律解释”内涵往往给我们带来进一步的模糊性和不确定性,诸如“法律解释是指对法律的内容和含义所作的说明”[2]就存在解释主体包括哪些、法律外延如何确定、解释是否具有法律拘束力等问题,关注的维度不同,法律解释的具体含义就不同,不同专家学者著作所提到的法律解释,因经常限定范围,造成意思不尽相同。我国大多数法理学教材按照法律解释主体的不同,区分为法定解释、学理解释及任意解释。法定解释是对法律所作的具有拘束力的解释,其解释主体是特定的国家机关、官员或者其他有权解释法律的人,比如立法解释、司法解释、行政解释。学理解释一般是指较具权威的法学作品或者法学家对法律所作的解释。任意解释是指公民、法人、当事人、律师等对法律所作的说明,没有法律拘束力。本文研讨的城市管理行政执法中的法律解释问题,解释主体限定为城市管理的执法者,解释的目的是为了在城市管理行政执法办案中准确适用法律,显然不能归入法定解释或学理解释范畴,同时因为执法者的解释影响或决定行政决定的作出,产生实际的法律效果,所以也不完全等同于任意解释。

法律解释还可以从静态和动态上理解,所谓静态的理解是有关于哪些机关享有法律解释权的问题,譬如《行政法规制定程序条例》第三十一条规定:行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作出补充规定的,由国务院解释,行政法规的解释与行政法规具有同等效力。《规章制定程序条例》第三十三条规定:规章解释权属于规章制定机关,规章有下列情况之一的,由制定机关解释:()规章的规定需要进一步明确具体含义;()规章制定后出现新的情况,需要明确适用规章依据的。上述条文反映出谁有权制定行政法规、规章,谁有权进行解释,而有权执行行政法律、法规、规章,不一定有权解释法律。本文所论的法律解释是执法人员在具体的执法行为过程中,通过运用抽象思维确定法律文本含义,决定如何适用法律的环节,属于动态法律解释的范围。

(二)城管行政执法法律解释研究的重要性

《孟子·离娄上》提出“徒善不足以为政,徒法不能以自行”,为善政不用良法,就如同鲁班欠缺绳墨规矩,器物构思无论有多精妙却制作不出来,可见良法是善治的前提。法律的完善并不意味着法治的实现,良法制订出来后如果欠缺能正确施行法律的人,同样的,立法目的也难以实现。法律实施离不开执法者对法律的正确理解,这是因为“法律是一种阐释性的概念”[3],法律必须通过适用,才能实现法律的目的和意图,否则再完美的法律文本也只能成为一纸空文,法律适用就成为法律文本和法律实现沟通的桥梁。

另一方面,法律解释发生在具体个案的法律适用中,离开了法律适用,法律解释也就失去了生存的土壤;离开法律解释,法律适用就无法完成,抽象规范与具体个案的连接必须通过法律解释,从这个意义上讲,法律非经解释不能适用。“在现代社会,行政机关并非单纯的法律执行机关,亦应是独立法律适用机关。其不应关注法律效果的执行,更应着重于法构成要件的适用。”[4]行政执法并非单纯地、机械地执行法律,也是一个法律适用的过程,离不开法律解释。正如台湾学者翁岳生所说“行政法规的具体条文的文字异议,如果不是非常明确,而可能存在多重意义时,则适用法律的机关在适用行政法规时,即需要对该条文加以解释。又似然该条文规定相当明确,但如果就相同的事项,另有其他相关条文规定与之冲突时,则应优先适用哪一个条文,以排除两者之间的矛盾,也需要加以解释。因此,行政法规的解释,与其他法律领域的解释一样,相当重要。”[5]

因此,城管行政执法需要法律解释,城管行政执法主体在执法过程中需要针对具体个案对法律作出适用的解释。

二、加强城管行政执法中法律解释研究的必要性

随着我国城镇化快速发展,保障城市健康运行任务日益繁重,城管行政执法变得不可或缺,同时诸如管理方式简单、执法行为粗放短板问题也凸现出来,究其根源在于对法律的理解出现偏差,这种偏差不仅体现为对法律文本特定语词的错误解释,更为突出的表现在于行政法理念的缺失导致解释者立场难以恪守中立。促进城市管理公正规范文明执法,是保障当事人权益的必然要求,也是城管执法部门收获执法公信力的必要途径,其中的关键在人,在于执法者的法律素养,而法律解释的能力构成法律素养中至为重要的部分。

研究城市管理行政执法中的法律解释问题,目前来看已显得十分重要和迫切:其一,中央对推进城市执法体制改革高度重视,于2015年底发布《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》,明确指出“执法行为粗放”短板问题,要求提高执法素养,坚持依法治理。依法治理能否实现,首先取决于执法者的对法律的认知和理解能力。其二,综合行政执法改革形势需要,以宁波为例城市综合行政执法权限将逐步由9个领域扩张至21个,行政处罚权力事项大为增加,面对陌生的执法领域,不能依赖主观认识办案,必须注重法学研究成果转化,发挥法律解释规则作用,指导办案工作。其三,行政诉讼法于2015年进行了重大修改,公民诉权得到充分保障,诉讼案件数量大幅增加,法院判决确认行政行为违法、无效所适用的标准进一步细化具体,对执法办案要求更高。其四,城市管理执法对象特殊,存在严格执法与保障弱势群体生存权冲突社会问题,有的关切当事人重大经济利益,比如大型违法建设,社会矛盾十分突出,当事人对执法公平相当敏感,容易引发恶性事件。

三、行政法基本原则对城管行政执法法律解释的影响

(一)法律优先原则

“德国行政法之父”奥托·迈耶认为,法治由三部分组成:即形成法律规范的能力、法律优先和法律保留。所谓法律优先是以法律形式出现的国家意志依法优先于所有以其他形式表达的国家意志,即法律优先于行政活动,且法律优先于地方性法规,地方性法规优先于本级政府的规章及其他规范性法律文件。

依据法律优先原则,行政主体作出行政行为,当有多种规范形式且不一致时,应优先适用上位法律,这意味着行政执法法律解释不能够把与上位法不一致的下位阶的法规、规章作为解释文本。举例来说,《宁波市市区城市河道管理规定》第二十三条第三项规定不得向市区城市河道排放泥浆、污水,倾倒工业废渣、建筑垃圾、城镇垃圾或者其他废弃物。《宁波市城市河道管理条例》第二十七条规定不得倾倒工业、农业、建筑、医疗废弃物和垃圾、粪便。某建筑工地直接向城市河道排放泥浆、污水,执法机关能否作出罚款处罚取决于上位法《宁波市城市河道管理条例》是否作出规定。考虑到已经制定法律、法规的,地方政府规章只能在法律、法规规定的给予行政处罚行为、种类和幅度的范围内作出具体规定,在此种情形,进行法律解释就应当结合《宁波市城市河道管理条例》,思考建筑废弃物是否包括工地泥浆、污水。

(二)法律保留原则

法律保留,即任何行政行为都必须有法律的明确授权,行政机关不能在没有法律明确授权的情况下自行作用。法律保留原则一般适用于干涉行政领域或者对公民权益影响重大的领域。其中,法律保留又可分为绝对保留和相对保留,绝对保留指某些事项的决定权只能属于最高立法机关,任何其他行政机关不得行使,只能通过法律加以规定,不得授权行政机关或者其他行政机关行使。相对保留,即某些事项原属于立法机关通过法律予以设定的范围,但在某些情况下法律可以授权行政机关或其他行政机关行使。

与法律保留事项相违背的事项,在法律适用中不应作为法律解释的文本。例如《行政强制法》第十条规定行政强制措施由法律设定一般原则,但在第二款、第三款规定行政法规、地方性法规可以设定特定的行政强制措施,这是对行政强制措施的相对保留。该法第十三条规定行政强制执行由法律设定,法律没有规定行政强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。这对直接强制进行了绝对法律保留,即行政机关的行政强制执行权必须在《行政强制法》有依据,某些地方性法规、政府规章、规范性文件规定行政机关强制执行权的规定,因违反法律保留规定不应适用,法律解释也无必要。《行政强制法》第四十四条规定强制拆除公告,有人认为该公告是催告的形式之一,但须注意它还有公共警告的意味,与该法第三十五条规定的催告不同,如果未经过催告、作出强制拆除决定程序进行公告就可能在未保障当事人陈述、申辩权益情况下损害当事人声誉。除此之外,在办案过程中以损害当事人声誉方式公告当事人的违法事实督促当事人纠正违法行为也可能具有不同程度违法性。

(三)不得越权原则

行政权的行使不能超越法定的职权,否则会导致“越权无效”的后果,因为“法律效力必须法律授予,如不在法律授权范围内,它就在法律上站不住脚”。[6]越权体现于无权限或超越权力的行使界限两方面。

城管行政执法在适用法律时要考虑在具体案件中适用法条是否超越法定职权,例如《无照经营查处取缔办法》第十二条第二款规定对于经调查核实没有违法行为或者不再需要查封、扣押的,工商行政管理部门在作出处理决定后应当立即解除查封、扣押。对无照流动摊贩当街贩卖野生青蛙查扣后,当事人接受行政处罚,城管执法部门是返还当事人野生青蛙,还是放生是不无疑问的。捕捉野生青蛙是破坏野生动物资源的行为,如果予以返还无疑变相鼓励违法行为,在未征得当事人同意,擅自放生也不适当,这样涉嫌超越城管执法部门法定职权。因此,我们必须结合城管执法部门职权对《无照经营查处取缔办法》解除扣押的规定进行进一步的阐释。再比如《浙江省活禽交易管理办法》第七条规定不得在活禽交易市场外从事活禽交易活动。第十五条规定违反本办法第七条规定,在活禽交易市场外从事活禽交易活动的,由市场监督管理部门、城市管理行政执法(综合行政执法)部门根据各自职责,按照《无照经营查处取缔办法》的规定处理。在无禽流感蔓延期间,执法人员对扣押的活禽送交防疫部门在未作检疫情况下直接作无害化处理(焚烧),即涉及超越职权问题。

(四)比例原则

比例原则是关于目的和手段关系的原则,是评价公权力行为正当与否重要的准则。传统的“三阶”比例原则包括适当性原则、必要性原则与狭义比例原则。适当性原则是指公权力行为的手段能够促进所追求目的的实现;必要性原则,又称最小损害原则,要求公权力的手段是必要的,造成的损害最小;均衡性原则又称狭义比例原则,要求公权力行为的手段所增进的公共利益与所造成的损害成比例。

举例来说,《城乡规划法》第六十四条规定“不能拆除的,没收实物或者违法收入”,何谓“不能拆除”既需要考虑行政目的实现,也要考虑行政成本,对“不能拆除”要从严掌握,首先是要考虑责令限期拆除,能拆就拆,避免后续遗留问题,虽然从工程技术上来讲无论多么严重的违法建设行为,如果不惜成本都能予以拆除,但从避免社会财富损失和减少社会影响角度考虑不宜拆除的,也应属于不能拆除范围。对“违法收入”,如果扣除当事人违法建设成本,达不到制裁当事人违法建设效果,与没收实物也不协调,因此应当与依法没收的实物价值相当,按照建设工程销售平均单价或者市场评估单价与违法建设面积的乘积确定。

(五)公民权益保障原则

对于法律赋予公民的合法权益,无论是哪方面的权利及其利益,行政机关不得侵害并应当采取措施予以保障。公民认为行政行为违法侵害其权益的,享有申请复议、提起诉讼的防卫权。行政机关作出行政行为应当保障当事人防卫权得以行使。

举例来说,《行政强制法》第二十四条规定行政机关实施查封、扣押的,应当制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。城管执法部门在对无照经营物品、工具实施扣押时,顾虑当事人不向执法人员提供姓名及不签收法律文书,导致扣押决定书遗漏必要记载事项,从而不向当事人送达扣押决定书。这反映执法人员对“查封、扣押决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址”法律理解上产生了偏差,导致妨碍当事人防卫权的行使的行政违法发生。在无照经营案件办理中,对“查封、扣押决定书应当载明当事人的姓名或者名称、地址”的理解不应局限于扣押当时决定书是否登载了当事人的姓名,而应当放在行政机关应当询问当事人姓名,对当事人拒绝提供的,采用摄像、证人见证等方式进行证据固定。

四、城管行政执法法律解释的具体方法

目的和方法是紧密联系的一对范畴,不能割裂,考察法律解释的具体方法,不应忽视法律解释的目的。对制定法进行法律解释的目的,有两种观念:一种是“主观论”,即探究历史上立法者的心理意图为解释目的;另一种是“客观论”,即以解析法律内在的意义为目的。正如庞德教授所说,“立法者的预见性延伸到问题的每个细节或者说他所能做到的远远超过提供的宽阔范围,那是十分罕见的。”[7]当完全以探究历史上立法者的立法意图为目标时,可能导致与现实不相符合的结果,当完全以规范性的法律意义解释制定法,又可能与立法原则抵触。无论探究立法者意图,还是规范性的法律意义,都要借助法律解释的具体方法或标准。

(一)文义解释

法律解释往往都是从字面含义开始的,文义解释是最具基础性的法律解释方法。所谓“基础性”是说,在采用其他多种解释方法也能对法律的含义作出解释时,文义解释所得出的结论往往具有决定性,并应予以优先运用。一般认为,运用文义解释方法时解释者毋需承担其责任,因为文义解释被看成是立法者意图的真实表达,如果解释不合理,也应当是立法者的责任。

但文义解释并非完全不受限制,这就是:任何法律解释方法都必须将法律的含义限定在法律概念字面含义射程范围内,即不能超越可能的词义。对文义解释而言,实践中存在一个具体规则制约,即法学上的“黄金规则”,“黄金规则”指向法律语词的一般或通常的含义,但当语词的通常含义可能导致有违立法者意图的非理性结果时,执法者应不受该语词通常含义的限制。

举例来说,《道路交通安全法》第五十六条规定,禁止在人行道停放机动车。当事人将机动车停放于规划道路红线与合法建筑物外缘之间的开放性场地,是否违反法律规定,实践中曾产生过较大争议。对此,首先应当运用文义解释方法进行法律解释,浙江省人民政府法制办公室浙府法函[2009]99号《对湖州市城市管理行政执法局<关于如何对城市人行道界定的请示>的复函》中认为,“城市人行道”可以理解为城市市区内除按城市规划建设实施的机动车道、非机动车道以及有标志标明允许机动车通行的地方和公共停车场、点以外的可供行人通行的场所,包括:一、按城市规划建设的人行道;二、道路两侧虽不属于城市道路范围但允许行人通行的场所;三、虽个别时段允许机动车及非机动车通行,但主要供行人通行的场所。上述解释将“人行道”的范围由城市规划建设的人行道进行了扩张,不违反《道路交通安全法》附则对“道路”的界定(综合运用体系解释方法),该法附则规定道路是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方,包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。扩张后的含义没有超出“人行道”一般或通常的含义,同时也不会造成违反立法者意图的非理性结果,属于典型的文义解释。城管执法部门对损坏绿化行为作出责令恢复原状行政处罚决定后,部分当事人拒绝主动履行,因行政强制法对行政强制执行进行了法律保留,行政机关必须在有法律明确授权前提下才能实施行政强制执行,否则应申请法院强制执行。因有关绿化的法律规定层级较低,一般为条例、规定,没有上升到法律层面,有人认为行政机关没有对恢复绿化原状行政处罚决定的行政强制执行权,当法院不受理强制执行申请,这些行政处罚案件通常难以结案。但是,将当事人破坏的公共绿地、砍伐的城市树木理解为《行政强制法》第五十条规定的自然资源,并没有超出自然资源的通常含义范围,《森林法》也有类似执法部门代为补种或委托第三人补种树木的规定,在实践中被检验是可行有效的。因此,应认为《行政强制法》已经就恢复绿化原状(公共绿地、树木等)代履行行政强制执行权普遍授权给行政机关。对当事人破坏其私人所有绿地,代履行存在侵犯其私有财产问题,以法律未普遍授权行政机关强制执行权更合适一些。

(二)体系解释

体系解释又称系统解释,是个见仁见智的概念,有学者认为它是宽泛意义上的文义解释的,是那种“不能就条文孤立的理解条文”[8]的解释。虽然普遍认为体系解释具有区别于文义解释的特定价值,但从中也可以窥见法律解释具体方法之间的紧密联系。一般而言,体系解释有两个维度:一是外在的、形式的秩序体系,部分学者强调体系解释解释的逻辑或外在的体系向度,认为体系解释方法是“运用形式逻辑的方法分析法律规范的结构、内容、适用范围和所用概念之间的关系,以保持法律内部统一的解释方法。”[9]另一是按照人们所追求的、协调的价值结构形成的法律规范内部体系。因对体系解释是否包括第二维度,而又广义狭义概念之分。

如何进行体系解释,德国学者英格博格·普柏提出体系解释的四个要求:一是无矛盾的要求,即法律不会自相矛盾,尤其指在同一部法律;二是不赘言的要求,即法律不说多余的话;三是完整性的要求,即法律不允许规定漏洞;四是体系秩序的要求,即法律规定的编排都是有意义的。《无照经营查处取缔办法》第十四条规定“无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的,没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品(商品)等财物,并处5万元以上50万元以下的罚款”,有的执法部门希望通过没收手段达到一劳永逸效果,但注意到本条罚款金额高达5万元以上,如果对流动无照摊贩作出如此高金额罚款,是违反行政处罚比例原则,这也就意味着一般情况下不能对流动摊贩适用没收行政处罚。《道路交通安全法》第五十六条规定,机动车应当在规定地点停放,在某人行道上连续施划了十余个小型停车位,现一辆集卡车停放在该十余个停车位上,是否违反《道路交通安全法》不无疑问。人行道上施划的停车位是可以停放机动车的,在这些停车位停车不存在影响行人通行问题,停车位上也没有文字标明禁止停放大货车,但是法律不允许规定漏洞,如果放任该种停车方式,停车秩序必然混乱。有人可能认为该种停车方式违反《宁波市停车场规划建设和管理条例》关于停车泊位准停车型的规定,但未必违反《道路交通安全法》,这相当于认为上位法未对此种违法行为作出规定,而由地方性法规创设行政处罚,但作出这样的认识应当是极为谨慎的,必须穷尽法律解释手段后才能确定上位法是否确实存在漏洞。当发现“规定地点”可以包括划线确定地点的方式,我们就会发现施划的小停车位内停放不下大车,对大车而言,这就不是规定的地点。

(四)目的解释

进行法律解释时,必须想到“为何设此规定,其目的何在?”耶林在《法律的目的》一书中宣称,目的是所有法律的创造者。法律目的就像在茫茫大海上的“北极星”,解释与适用法律,犹如在茫茫大海上驾驶船舶,只要掌握法律的目的,即不致迷失航向。法律目的是指不完全依靠立法者主观认同的客观目的,有两种含义:其一是法律所调整事物本身结构;其二是指法律伦理或者道德价值准则。[10]

在规划行政处罚职权划归城管执法部门以后,有人认为城管执法部门没有对建筑物、构筑物违法建设属性的认定权,并认为当事人对此不服的应当针对规划行政主管部门而非城管执法部门申请复议或提起诉讼。但对违法建设行为作出行政处罚须以违法建设定性为前提,这是事物的一般规律,城管执法部门如果没有对违法建设认定权,其根本不能行使行政处罚职能。所以城管执法部门对规划行政主管部门的认定意见应当予以把关,谨慎的决定是否采纳规划认定意见,必要时应当向规划行政主管部门提出质询,或要求提供认定的具体依据。

对小区内道路及其他公共场所,以业主共有为理由认为不属于“城市道路及其他公共场所”的范围,并据此认为不违反《城市市容和环境卫生管理条例》或《宁波市市容环境卫生管理条例》,不能对在小区内道路及其他公共场所发生的堆放物料、超出门窗经营行为作出行政处罚不一定妥当。首先,“城市道路及其他公共场所”并没有对“道路”、“公共场所”物权归属进行严格界定,主要还是一种功用上的界定,可见没有把业主共有的小区道路和其他公共场所一概排除在外。其次,所有权是所有人在法律规定的范围内,享有对属于自己的特定物全面支配和排他的权利。“法律规定的范围”即意味着所有权行使应当符合法律规定,不能超越权利疆界。“业主共有”与“城市道路及其他公共场所”作为两个集合概念,并非完全排斥对立,在特定情况下会发生交叉,当小区内业主共有之道路及场地向社会开放,同时承担着社会不特定公众通行、休憩等功用时,不应当排除在“城市道路及其他公共场所”范围之外,否则不利于市容管理立法目的之实现。(宁波市法制办供稿,作者:宁波市法制办 毛莹)




[1] 姜明安:《行政执法的功能与作用》,载《湖南社会科学》2004年第1期。

[2]张文显主编:《法理学》,北京大学出版社、高等教育出版社1999年版,第325页。

[3] []德沃金:《法律帝国》,李常青译,徐宗英校,中国大百科全书出版社1996年版,第364页。

[4] 高秦伟:《行政法规范解释论》,中国人民大学出版社2008年版,第242页。

[5] 翁岳生主编:《行政法》上期,中国法制出版社2009年版,第212页。

[6] []威廉·韦德:《行政法》,徐炳等译,中国大百科全书出版社1997年版,第44页。

[7] []罗克斯·庞德:《普通法的精神》,唐前宏等译,法律出版社2001年版,第122页。

[8]陈金钊等:《法律解释学》,北京中国政法大学出版社2006年版,第181页。

[9]葛洪义:《法律方法讲义》,北京中国人民大学出版社2009年版,第182页。

[10] []拉伦茨:《法学方法论》,陈爱娥译,商务印书馆2003年版,第211页。