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浅议行政补贴
来源:宁波市 发布日期:2017年09月25日 浏览次数: 字号:【 分享到:

20 世纪中叶以来,随着人权理念的日益彰显,各国的给付行政都得到了迅猛发展。把进一步发展经济、社会和文化,增进国民福利作为国家的重要任务来考虑,是现代国家的特色之一。给付行政理念指导下的行政权扮演更多的是为社会提供服务、为公民提供救济的角色,同时也催生了多种新型行政行为形式,行政补贴就是其中一种。在我国,从中央到地方存在名目繁多的补贴类型[1],散见于法律、法规、规章和各种政府文件中。规范性文件因其制定主体层级要求不高、制定程序相对简易、规范内容可遍及社会各方面,而成为政府调控社会事务的主要手段之一。囿于内容的设定权限[2],规范性文件中更多的采用了行政补贴这一行政行为方式,如低息贷款、利息补贴、为实现特定行政目的或支持某一行业发展的专项补助等等,对经济社会发展发挥着至关重要的作用。但是,目前对行政补贴决策的制定、补贴的具体实施等都缺乏法律的有效的监管,对行政补贴实施的效果也没有开展事后的评估。而决策程序的失范、监管措施和事后评估的缺失,在补贴的实际落实中,很容易导致实际补贴效果与补贴创设目的的偏离,并可能带来寻租交易的空间。因此,把行政补贴行为纳入法治化轨道成为一个亟待解决的问题。

一、行政补贴的概念和特征

在日常用语中,“补贴”表示“经济上的资助”。在法律与法学论著中,“补贴”也广为使用,但至今仍没有一个被广泛接受的概念界定。关于补贴的所有规则的一个根本问题还是“补贴”的定义本身。[3]补贴在不同的语境中有着不同的含义。

在经济学中,补贴不仅包括积极的资助,也就是给付性补贴,还包括免除一般的税费负担,特别是纳税优惠,即减免性补贴。经济学对补贴的研究角度是补贴受领人得到的利益多少,这是由经济学的研究目的决定的。因此从经济学的角度来看,发放特定的款项和减免特定的税费义务没有什么区别,受益人都从市场以外得到了额外的利益。补贴在这里被注意的不是它的行为过程,而是所带来的结果。[4]

我国现行法中涉及到补贴的专门立法大多是与世界贸易组织的法律制度相一致,比如《中华人民共和国反补贴条例》。因此,现行立法中所说的补贴与WTO反补贴协议中所说的补贴内涵与外延大致相同。该条例第3条规定:补贴,是指出口国(地区)政府或者其任何公共机构提供的并为接受者带来利益的财政资助以及任何形式的收入或者价格支持。这一定义完全承袭了《SCM协定》中“补贴”的定义。《SCM协定》下的“补贴”需要符合三要件:其一,“补贴”是政府或公共机构的行为,其中的“财政资助”可委托或指示私人机构实施;其二,就“补贴”的方式而言,补贴是财政资助、收入支持或价格支持,这种财政资助包括赠款、贷款、投股、贷款担保、税收减免、提供一般基础设施外的货物或服务、或购买货物等;其三,就“补贴”的效果而言,受补贴人能从补贴中获得利益,否则政府财政措施不构成补贴。

行政法中补贴的概念也存在争议。争议的焦点是将补贴限于积极的资助(给付性补贴),还是另外包括免除一般的税费负担,特别是纳税优惠(减免性补贴)。德国行政法上的补贴是指国家或者其他行政主体,为了实现特定的公共利益目的,给私人发放财产性资助的行为。与此不同,欧洲共同体法律上的补助概念要广泛的多。补助不仅包括给付性补贴,而且包括减免性补贴和其他任何形式的优惠。另外还包括减免税款和其他规费,转让厂房而不收取正常的市场租金,提供实物,提供优越服务等。[5]我国有学者认为,行政补贴是国家或其他行政主体为了引导经济发展作出的,能使私人直接受益的财政资助行为。[6]然而,从行政实践来看,补贴的目的不仅仅是引导经济的发展,有的是解决就业、地区发展失衡等关系到公共利益的问题;行政相对人的受益形式,大部分补贴使私人直接受益,但也有些补贴使私人间接受益,如政府为中小企业担保借款;政府的税收优惠、低息贷款、租金减免等虽不构成严格措辞意义上的补贴,但具有类似的形式和效果。综上,笔者认为,行政补贴是指行政主体为了实现特定的公共利益目的,给私人发放财产性资助的行为。这种资助既包括积极的资助,又包括消极的资助。

行政补贴与其他学科的补贴概念相比有以下特征:其一, 补贴范围的广泛性。经济学中的补贴所关注的范围仅限于国家对经济领域的行为,国家为一般社会公益的授益性行为不属该概念的内容。行政补贴的范围,包括但不限于经济领域。其二,补贴方式的多样性。行政补贴的财产性资助属性,决定了其补贴种类的多样性。如亏损性补贴、低息贷款、贷款担保、事实上的资助等。其三,补贴主体的单一性。补贴的发放人是国家或者其他行政主体,补贴的领受人是私法主体。因此,国家领域内部的财政资助,如转移支付,不属于行政补贴。其四,补贴目的的公益性。补贴的本质特征是其追求的公共目的。补贴的发放不是为了领受人的利益,而是为了公共利益。经济领域的补贴尤其如此。企业应当将补贴用于特定行为(提高生产率,或将企业迁到特定区域等),这是为了实现特定的经济、社会和一般政治目的(劳动场所的安全、促进出口、支持结构薄弱的行业等)。支持个人不是目的,而是实现目的的手段。[7]

二、行政补贴的创设权限

长期以来,行政补贴作为一种民主、柔和的政府施政手段,被广泛运用于社会管理领域,但在我国目前的行政法体系中,行政补贴缺乏统一明确的规定,散见于不同层级的法律规范中。行政主体设定行政补贴应当依据哪种规范,是否需要对行政补贴的设定权限进行必要的限制,观点不尽一致。一种观点认为,行政补贴的设定权只能由国家立法机关行使,以法律的形式作出规定。由于我国立法权行使主体的多样性和分散性,行政补贴的创设权可以扩展到法律、法规和规章,规章以下的行政规范性文件不能创设行政补贴。另一种观点认为,依法行政是行政主体行使职权的基本原则,但所依的“法”不仅仅限于法律、法规和规章,还应包括法律原则以及行政机关颁布的符合法律原则的行政规范性文件。在现有的法制条件下,应当认可行政规范性文件对行政补贴的创设权,行政规范性文件与法律、法规和规章相比,只存在法律效力、地位等级的差异。

笔者认为,从当前我国有关行政补贴的立法及行政补贴实践来看,给予规范性文件行政补贴的设定权限,不仅是可行的,而且也是必要的。

首先,现有法律、法规和规章在一些行政管理领域创设了行政补贴,但法律并未禁止行政规范性文件创设行政补贴。[8]我国行政法是由宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章组成的一个多层次的法律法规体系,上位法对下位法及行政规范性文件具有强制性的制约作用。在行政法体系中,行政许可、行政强制、行政处罚、行政补贴等都是政府的施政手段,鉴于行政法体系的不完备性,行政许可、行政强制、行政处罚等的创设和实施都已经有了明确的依据[9],而在行政补贴的创设方面还没有类似的明确规范和限制。新《立法法》第八十二条第六款规定“没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”《浙江省行政规范性文件管理办法》(省政府令第275号)第八条明确规定“制定行政规范性文件应当严格遵守法定权限和程序,符合法律、法规、规章和国家的方针政策;不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等应当由法律、法规、规章设定的事项;没有法律、法规、规章依据不得规定限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利,或者增加公民、法人和其他组织义务的内容。”根据上述规定精神,行政规范性文件从本质上不能为公民、法人和其他组织设定权利义务。但是,当法律、法规和规章没有规定(即法律缺位)时,各级行政机关为实施法律和执行政策,在职责范围内,通过制定规范性文件来创设相对人的权利和利益,为行政相对人提供更好的服务,符合行政的性质和目的。行政补贴正是这样一种赋权性行政行为,而非限权性行政行为,行政规范性文件在与法律不冲突的情况下创设行政补贴,应当予以认可。

其次,现行的行政规范性文件设定了大量的行政补贴,在促进经济发展、维护社会公共利益方面发挥了良好的行政效益。行政补贴的过程诠释了政府服务性。传统型行政行为如行政处罚或者行政强制,其追求的首要价值是秩序。行政机关通过课以义务从而强制实现行政目的,义务性是传统型行政行为的核心。行政补贴却与此不同, 其核心目标转向最大限度的服务社会公众,实现行政法领域的公平和正义,进而实现公共利益的最大化。如,对新兴企业、环保企业进行补贴,有利于其在一个相对公平的平台上进行竞争;对弱小者的补助则维护了公民最为基本的生存权,从而有助于服务型政府的建立。虽然,目前我国有部分法律特别是法规、规章创设了大量的行政补贴,但大多过于宏观和原则,远远不能满足我国行政补贴管理领域的需要。这种情况下,行政规范性文件创设的大量补贴措施起到了很好的弥补作用,这些补贴措施丰富了在相应领域的施政手段。以N市为例,2015年该市提请市政府审议发布的行政规范性文件共计84件,其中设定行政补贴的文件就达23件,占27.38%(这还不包括N市部门设定行政补贴的规范性文件)。补贴类型包括价格补贴、行政事业性收费的减免、科技创新扶持、创业担保贷款、贷款贴息、就业创业补贴等,在促进地方经济社会发展中发挥了重要作用。

三、行政补贴制度存在的问题

如上文所述,我国目前没有一部专门关于行政补贴的法律,也没有行政程序法,所以也就难以期冀完善的行政补贴程序,这也就造成了行政补贴在实务中的种种问题。

(一)行政决策过程失序

行政补贴的一个重要特征在于政策导向性很强,随着政策的变化,行政补贴的对象也会随之变化。政策性强的直接结果是行政补贴处于不断的变化中,难以有效的规范,导致行政补贴的随意性非常大。行政补贴的随意性表现在:一是行政补贴决策的制定缺乏科学依据,滥发补贴现象层出不穷。据审计署统计,2013年,地方政府隐瞒收入823亿,违规补贴1261亿。审计署此前发布的2013年第25号公告显示,2011年、2012年为空调、平板电视、电脑、洗衣机、热水器等家电产品推广的专项资金分别为26亿、37亿元。审计中发现,多家企业存在虚假申报材料、套取、骗补等行为,8家知名家电企业涉嫌骗补金额近9000万元。[10]二是行政补贴设置的标准也很随意,没有科学的充分论证。目前,行政主体对于是否需要补贴、如何制定补贴、补贴的标准如何等都缺乏前期的评估和广泛的公众参与。以N市为例,2015年送审的84件文件草案(其中23件设定了行政补贴)均通过网络向社会公开征求了意见,但收到社会公众反馈意见的文件仅有5件,不足送审文件总数的6%。这也就充分的暴露了行政补贴的决策过程失序。

(二)补贴信息不透明

行政补贴是一种授益性的行政行为,也就成为众多主管单位手中的“香饽饽”。由于缺乏行政补贴的回避制度以及说明理由制度,拥有自由裁量权的主管机关可以随意选取对自己有益的对象进行补贴,这为权力寻租创造了巨大的空间。如湖南省发展改革委原总经济师杨世芳等人利用审核中央投资补助的便利,通过亲属控制的3家中介承揽有关申报和评审等服务牟利,仅3个项目就涉嫌骗取中央投资补助1300多万元。[11]很多行政机关利用自己在行政补贴中的主导地位,克扣乃至不发已经议定的补贴数额,或者对补贴资金的实际用途放任不管,最终无疑行政补贴效果会大打折扣。如辽宁省和大连市向大连海昌集团有限公司和锐阳(大连)投资管理有限公司拨付的支持并购海外科技型企业补贴2.68亿元,但实际用于收购法国的14个葡萄酒庄园。[12]行政补贴程序中的一个重要缺失就是信息不透明,行政补贴决策的作出过程、补贴对象的选取标准和经费发放数额及使用情况等等都不公之于众。其直接的后果是给行政补贴蒙上一层神秘的面纱,便于行政机关的暗箱操作,从而滋生腐败,导致政府公信力危机。

(三)绩效评估制度缺失

行政补贴在给予相对人利益的同时对相关的第三人却可能造成损害。根据补贴对象是否具备普遍性可以将补贴分为专项性补贴和非专项性补贴。非专项性补贴是指补贴均衡作用于各个企业或者产业,一般并不会对经济效果产生扭曲作用。专项性的补贴会偏向某些企业或者产业,会直接导致与其有竞争或利害关系的企业及产业利益受损,从而扭曲市场的公平竞争,引发社会的不公。近几年,大量“战略新兴产业”公司如LED和光伏企业都拿到了高额的地方补贴。而这些补贴的背后,是否能如地方所想拉动经济、长期带动就业还难以看出,但帮助企业提升业绩、直接影响市场公平竞争确是事实。同样是LED外延芯片的生产商,如果没有地方补贴,最终产品的价格只能高于成本价销售,但三安光电和德豪润达这样的公司,却可以亏本销售。[13]所以,对于补贴是否基于公益的之考量,补贴之目的与手段是否符合比例,有无破坏市场竞争原则以及公益目的的实现程度,应该有科学合理的事后评估措施。补贴绩效评估制度的缺席,势必造成补贴的低效益和公共财政的浪费。

四、完善行政补贴制度的几点建议

行政补贴对行政相对人来说是授权行政,但对于整个社会资源来说,是政府以公权力对社会资源的配置。从长远看,虽然法律不必涵盖具体的补贴措施,但必须以法律的形式制定统一创设规则,以举纲张目,避免行政补贴创设的随意性。鉴于人大立法的相对滞后,在行政规范性文件频繁创设行政补贴的实践中,可以地方性法规、政府规章或者规范性文件的形式建立包括听证制度、说明理由制度、行政机关中立制度和成本效益评估制度等为重点的行政补贴创设规则。

(一) 听证制度

《行政处罚法》首次将听证这种先进的制度引入我国,不过直到今天在全国的法律法规等文件之中,都还没有将行政补贴纳入听证范围。许多行政补贴资金数额巨大,稍有违法或者不当行为牵扯其中,则会对国家和纳税人造成巨大损失。听证制度给予了行政相对人直接而充分陈述意见的机会,为维护行政相对人利益提供了一种程序上的可能性和实体上的平台,行政补贴的相关利益人员可以有机会去表达自己有针对性的意见。一般而言,只有不利益处分才适用听证制度。“但是这并不意味着只要是授益行政行为均无需听证。因为,即使是授益行政行为也存在着授益程度问题、公平授益问题以及授益变动问题。”[14]因而,在行政补贴中,在设定补贴事项时,行政机关就应通过听证会的形式听取民众的意见,广泛吸收好的建议措施;作出补贴行为时,也应通过听证会的形式对补贴的对象、补贴的数额、财政支出等方面作综合考量;特别指出的是在补贴因为外界的因素需要变动的时候,也应举行听证会以确定变动所带来的影响。

(二) 说明理由制度

行政主体在做出涉及相对人权益的行政补贴决定时,对相对人或公众必须说明该行政行为的事实、法律依据以及进行自由裁量时所考虑的政策、公益等因素。行政机关在多名符合资格的行政相对人中间进行利益分配时,应当对所作的行政补贴决定的依据做出解释,或者作为听证的替代方式对补贴决定所依据的理由进行书面的阐述。它的价值在于:促使行政主体反思并整理自己的论点和根据,使行政补贴决定建立在理性考虑的基础上,通过严密、充分的理由证明,减少和避免武断、专横的决定;便于司法机关及上级行政机关对行政补贴行为的正确性进行审查;使相对人有机会了解行政补贴决定的内容以及行政主体认定的事实和理由。有的学者认为,行政补贴是授益行政行为,对这类行政行为,可以不说明理由,否则会增加行政主体的工作量,有碍效率目标的实现。[15]其实不然。行政主体对补贴行为予以说明理由,潜在相对人就能在对行政主体进行监督的同时找到自我评价的参照物,从而调整自己的行为,这样行政补贴的导向作用才能得以实现;同时,行政主体在做出行政补贴决定时说明理由,有利于实现相对人与行政主体之间的信任和合作,从而最大限度地发挥行政补贴的功能。所以,把说明理由运用于行政补贴中是极其必要的。

(三)行政机关中立制度

行政机关中立制度是行政程序不偏不倚的价值导向使然,即要求行政机关在作出行政行为过程中不能有所偏袒,应保持中立者的身份,对当事人进行同等的对待。这项制度可以细化为回避制度和职权分离制度。

行政机关工作人员处理的事务如与自己有利益或损害纠葛,不管是基于相对人的要求还是工作人员自己的提出都应该尽量避嫌,以保障程序的公正推进及结果的公平达成。“回避制度的主要价值在于防止偏私,保障公正。既保障实体的结果公正,又保障程序的形式公正。[16]如果在行政补贴过程中,行政主体与行政相对人有利害关系,可以按要求自动回避或者行政相对人申请等程序进行回避。

职权分离制度在我国《行政处罚法》四十六条有着明确的规定,即作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。表现在行政补贴中即为创设行政补贴的机关和行政补贴的评审决定机关相分离,在一定程度上实现行政机关内部的监督和制衡。同时,在行政补贴发放决定机关评审过程中,可以尝试引进专家学者评审机制。一方面,对一些经济调控类的行政补贴是否需要,以及补贴的方向、强度等需要具备较强的专业知识才能做出合理的判断,专家的介入可以有效的为这些行政补贴的做出提供专业方向的依据。另一方面,专家有着和行政机关不完全一致的立场,而且他们的立场可能更趋于客观,因为他们不供职于行政机关,没有利害关系纠葛。因此,可以社会召集有着志愿的专业学者地位的专家评审参与行政补贴测评,将专家信息汇总起来,在需要专家介入时,随机抽取参与者。专家的参与可以帮助行政机关借助专家的知识更科学的做出行政补贴,克服专业性不足的弱点,借此提高行政补贴决定的信赖度。

(四)成本效益评估制度

法本身--包括它的规范、程序和制度,都在于促进效益的实现。对地方政府规章和规范性文件的效益性的判断显然不能在立法之处就完全揭晓,其各项成本和取得的各项效益都必须经由后评估这个绝佳的路径实现。[17]效益性标准是公共行政管理绩效评估中的核心指标,也是对行政规范性文件评估中的一项重要指标。世界各国一般也都将效益性标准作为对政府的立法行为与执法行为进行评价的重要指标。[18]在我国长期以来对政府机关所进行的行政绩效评估中,其四Eeconomicefficiencyeffectivenessequity) 指标中最重要的是经济(economic)指标。在当前的立法后评估实践中效益性标准也是评估的重要指标。所有的创设行政补贴的规范性文件都涉及重大公共资源的使用,因而对行政补贴的创设、实施进行成本效益分析尤为重要。对行政补贴的成本效益评价应当涵盖以下内容:创设行政补贴的成本的估价,实施行政补贴取得的社会效益与经济效益的总和,综合成本与效益进行综合性的评估。(宁波市法制办供稿,作者:宁波市法制办刘新锋)



[1] 一般来说,按补贴的形式可分为:价格补贴、亏损补贴、职工和居民生活补贴、利息补贴等。按补贴的作用可分为:稳定和改善人民生活的农副产品和日用工业品补贴;支援农业生产的农用生产资料价格补贴和由于价格不合理而形成的工业企业生产亏损补贴;收费标准偏低的城市公用企业的亏损补贴。按补贴的主体可分为:中央财政支付的价格补贴;地方财政负担的价格补贴。按补贴的对象可分为:工业、农业、城市公用企业等生产环节的补贴;商业、粮食等流通环节的补贴;职工或居民消费环节的补贴。

[2] 如:《中华人民共和国行政许可法》第十四条规定,除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外,其他规范性文件不得设定行政处罚。《中华人民共和国行政许可法》第十七条规定,除本法第十四条、第十五条的规定外,其他规范性文件一律不得设定行政许可。《中华人民共和国行政强制法》第十条第四款规定,法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。第十三条规定,行政强制执行由法律设定。《浙江省行政规范性文件管理办法》第八条规定,……没有法律、法规、规章为依据,不得规定限制或剥夺公民、法人和其他组织合法权利,或增加公民、法人和其他组织义务的内容。

[3]〔美〕约翰·H·杰克逊:《GATT/WTO法理与实践》,张玉卿等译,新华出版社2002年版,第486页。

[4] 任立民,樊爱民:《行政法中的补贴行为》,载《金陵科技学院学报》2004年第2期。

[5]〔德〕哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》,,高家伟译,北京:法律出版社2000年版,第423-424页。

[6] 裘坚建:《行政补贴概念辨析——WTO和行政法学的两维视野》,载《行政法学研究》2005年第1期。

[7] 〔德〕哈特穆特·毛雷尔:《行政法学总论》,,高家伟译,北京:法律出版社2000年版,第425页。

[8] 按照本文对行政补贴的界定,税收优惠政策也属于行政补贴的一种类型。虽然,现行法律对税收减免没有统一的规定,但国务院有相关文件对此作出了规范。如《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔201445号)中规定“处专门的税收法律、法规和国务院规定外,各部门起草的其他法律、法规、发展规划和区域政策都不得突破国家统一财税制度、规定税收优惠政策。未经国务院批准,各地区、各部门不能对企业规定财政优惠政策。”按此规定,规范性文件不能创设税收减免等补贴政策,但此外的补贴类型并不在此限制之列。

[9] 参见引注②。

[10] 参见《那些大吃着政府补贴的上市公司》 http://www.banyuetan.org/chcontent/sz/jjzs/201485/108318.html

[11] 参见2014年审计工作报告。http://finance.sina.com.cn/china/20150628/104622535821.shtml

[12] 参见《审计曝地方财政补贴乱想 城权力寻租温床》http://finance.sina.com.cn/china/dfjj/20140701/022219567061.shtml

[13] 12

[14] 柳砚涛:《行政给付制度》,山东大学出版社2006年版,第446-447页。

[15]王万华:《行政程序法研究》,中国法制出版社2000年版,第181页。

[16]姜明安:《行政执法研究》,北京大学出版社2004年版,第 203 .

[17] 理查德·A·波斯纳 Richard A.Posner.法律的经济分析,小布朗公司1997年版,第517页。

[18] 近年来,美国总统和国会都积极地推动另一管制改革计划,即要求行政机关在采取每一行政行为之前,应特别严密地考虑成本效益分析。参见:皮纯协《行政程序法比较研究》,中国人民公安大学出版社2000年版,第124页。