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《行政强制法》的几个理论和实践问题
来源:宁波市 发布日期:2017年09月25日 浏览次数: 字号:【 分享到:

《行政强制法》是我国继《行政处罚法》《行政许可法》之后,规范行政行为“立法三部曲”中的收官之作。该法共7章71条,于2011年6月30日获通过,当时全国人大法工委副主任信春鹰同志称它为“我国法律体系中很重要的一部支架性的法律”。下面,笔者重点分析以下理论和实践几个问题。

一、行政强制法的调整范围

《行政强制法》所要调整、规范的是行政强制权。行政强制权是行政权的重要组成部分,它赋予行政机关运用强制力量(措施)来限制或者处置公民人身权和财产权,在所有行政行为中,行政强制可以说是最严厉的执法手段,只要一实施就会对公民、组织产生不利的影响,比起其他行政行为更容易侵害公民、组织的合法权益;但同时,它又是行政机关依法履职必须具备的手段,是确保行政的实效性、保证行政法义务得到履行不可或缺的。因此,行政强制是一把双刃剑。制定《行政强制法》的目的,首先就是要依法去规范行政强制权,防止强制权被滥用,从而维护公民、组织合法权益。同时也要保障行政机关依法履行职责,赋予行政机关必要的强制权,以维护公共利益和社会秩序。

可以从以下两个方面来把握行政强制法的调整范围:

1.《行政强制法》明确规定它所调整的行政强制权包括行政强制措施和行政强制执行两部分。

行政强制法用专门条文界定了行政强制措施和行政强制执行这两个核心概念,整部立法就是以这两部分为主线索来进行规定的。行政强制措施和行政强制执行的共同点是都可以针对公民、组织的人身权和财产权实施强制,不管是行政强制措施,还是行政强制执行决定,公民组织不服的,都可以通过行政诉讼来寻求救济。

但两者区别也是明显的:行政强制执行的前提是行政机关已经作出了一个行政决定、但相对人不自觉履行这个行政决定,比如行政处罚的罚款决定,相对人在规定期限内不自觉缴纳罚款,行政机关就可以强制执行。行政强制执行的目的就是通过强制,使得行政法上的义务得到实现(迫使相对人履行义务或达到与其履行义务相同的状态。)行政强制执行分直接强制和间接强制,直接强制是对公民的人身、财产直接采取强制措施,划拨存款来执行罚款决定,是直接强制,公安机关对公民强制执行行政拘留决定,也是直接强制。间接强制是采取间接方式来实现行政法上的义务。如通过采取加处罚款或滞纳金的方法来督促被处罚人去缴纳罚款,学理上称它为执行罚,这个容易和行政处罚中的罚款混淆起来,行政处罚法规定,到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的3%加处罚款,加处罚款,不是行政处罚,它是强制执行的手段。由于执行罚这种间接强制比起划拨这样的直接强制相对要温和些,《行政强制法》提倡间接强制能够解决的,就不要采取直接强制。

还有一种典型的间接强制,就是代履行。代履行针对的是行政决定得不到履行的话,会危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的,而这个义务不一定非得由义务人亲自去履行,行政机关可以代履行,或者行政机关委托没有利害关系的第三方代履行。如《水污染防治法》规定,限期治理污染的行政决定作出后,企业逾期不治理的,行政机关可以指定有治理能力的单位代为治理,治理费用由义务人承担。

行政强制措施不像行政强制执行那样要以一个行政决定为前提,它本身就是行政机关在行政管理中依法采取的一类独立行政行为,表现为对人身自由实施暂时性限制,或者对财物实施暂时性控制,不同的强制措施其目的是不一样的,可以是为了避免危害发生,比如,公安机关对醉酒的人采取的保护性措施,可以是防止证据损毁,比如道路交通安全法规定发生交通事故之后,因收集证据的需要,交警可以扣留事故车辆;也可以是为了控制危险扩大,比如,公安消防机构为防止火灾蔓延,拆除与火灾现场相邻的建筑物,还有就是为了制止违法行为,行政机关查封超标排污的设备。

从上述两个核心概念的介绍,可以发现,《行政强制法》与行政机关的关系相当密切,如果没有行政强制权,行政机关伸展不开拳脚,“巧妇难为无米之炊”。

2.《行政强制法》的排除适用范围。

《行政强制法》虽然是规范行政强制权的基本法,但它排除了一部分行政强制措施的调整。排除适用的范围包括两大类:第一,发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件,行政机关采取应急措施或者临时措施,依照有关法律、行政法规的规定执行。这方面已经制定了法律还有:防震减灾法、传染病防治法、戒严法、突发事件应对法、防洪法等;第二,行政机关采取金融业审慎监管措施(银行、保险、证券等领域)、进出境货物强制性技术监控措施,依照有关法律、行政法规的规定执行。包括:商业银行法、海关法、国境卫生检疫法、公民出入境管理法、外国人入出境管理法等。《强制法》排除适用,主要考虑到这些领域的强制具有自身的特殊性,比较紧急,关涉公共利益,适合由特别法规范加以调整。

二、《行政强制法》的主要内容解读

(一)基本原则

行政强制法规定了强制权的设定和实施必须遵循的基本原则,如法定原则、强制与教育相结合原则、禁止强制权滥用原则,其中这次立法的一大亮点是规定了强制适当性原则或者也叫比例原则。

1.强制法定原则。《行政强制法》第4条规定:“行政强制的设定和实施,应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”

2.适当性原则。行政强制权的行使,既要合法,也要合理、适当。《行政强制法》进一步规定,采用非强制手段可以达到行政管理目的的,不得设定和实施行政强制。这个规定意味着行政强制不能成为行政管理的首选手段,要求有权机关设定、实施强制措施,要遵循比例原则,要做到目的和手段的匹配,在强制手段和非强制手段都能达到行政管理目的的,应当采用非强制手段,不得采用强制手段;实施强制手段时,在达到行政管理目的的前提下,应当采用对当事人损害最小的措施,避免“用大炮打小鸟”。不仅打不着小鸟把小鸟给吓跑了伤着了,还会毁了树木,不仅容易激化了执法人员和当事人之间的矛盾,还会损害政府的形象。最高人民法院公布过一个案例,是关于河南省某县交通局违法扣押车辆的,当事人用农用三轮车运送31头生猪去销售,路途中,县交通局的工作人员以农用车没有缴纳养路费为由实施暂扣措施。因为天气炎热,运输途中的生猪不宜受到挤压,更不宜在路上久留。当事人再三请求等把生猪运到卸掉,再扣车。工作人员都置之不理,把两轮拖斗卸下后就驾车头离去。其中15头生猪因长时间受热受压而死亡。法院判决确认扣车行为违法,并赔偿当事人损失。交通局扣车是有法定权限也有法律依据,但有权你也不能任性啊,还得符合法律赋予你权力的目的,要根据具体情况采取最恰当的方式。适当性原则还要求行政机关实施扣押、查封,不得查封扣押与违法行为无关的财物,不能查封扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品,等等。

3. 强制和教育相结合原则。《行政强制法》第6条规定:“实施行政强制,应当坚持教育与强制相结合的原则。”行政强制不是目的,通过必要的强制,纠正违法行为,维护社会秩序和公共利益。

4.禁止滥用强制权原则。《行政强制法》第7条规定:“行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或个人谋取利益。”该原则还体现在很多具体规定中。包括:不得使用被查封、扣押的财产;行政机关不得收取因查封、扣押而产生的保管费用;代履行费用预算应当在实施代履行之前告知当事人,代履行的费用应当按照成本合理确定,等。

(二)严格限定行政强制措施与行政强制执行的设定权。《行政强制法》在行政强制权的设定权方面,确立了较《行政处罚法》和《行政许可法》更为严格的设定规则,充分体现了《行政强制法》“控权”的立法价值取向。而且,行政强制措施和行政强制执行两者的设定权分配是有差异的。《行政强制法》规定只有法律、法规有权设定行政强制措施,规章和其他规范性文件一律不得设定行政强制措施。行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施,地方性法规只可以设定查封场所、设施或者财物和扣押财物两种行政强制措施。这次《立法法》修改,把地方立法主体扩大到设区的市人大及其常委会,意味着在现实中行政强制措施的设定主体比以前增加了。但是设区的市的人大立法权只限于对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项,也就是说,设定行政强制措施也只可能发生在这几个领域。

而行政强制执行,则规定了最为严格的法律保留原则,只有法律可以设定。因为行政强制执行比起行政强制措施更为严厉,一旦行政机关拥有强制执行权,既是裁判员又是运动员,一旦被滥用,极不利于对相对人合法权益的保护。

行政强制程序。《行政强制法》充分体现了程序控权的理念,对行政强制程序作了严格、细致的规定。强制法共71条,其中44条是程序条款,占全部立法内容的62%。

行政强制措施程序。 第一,行政强制措施实行行政机关负责人批准制度。行政执法人员实施行政强制措施前须向行政机关负责人报告并经批准;情况紧急,需要当场实施行政强制措施的,行政执法人员也应当在二十四小时内向行政机关负责人报告,并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的,应当立即解除。第二,查封、扣押和冻结程序。

2.行政强制执行程序。

第一,一般行政强制执行程序。行政机关作出强制决定前应当事先书面催告当事人履行义务,要发催告书。当事人收到催告书后有权陈述和申辩。经催告后当事人无正当理由仍然不履行行政决定的,才可以作出行政强制执行决定。

第二,强制拆除违法建筑的程序。对违法建筑的强制执行,《行政强制法》为行政机关规定了特别的公告程序。“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。”由于建筑物、构筑物等属于不动产,关涉公民和组织基本的生产、生活需求,对它是否违法的认定和拆除的决定对相对人影响往往比较重大,所以必须充分保障相对人对拆除决定的救济权,诉讼期限不届满,不能强拆。设置公告程序,体现出对不动产物权的尊重、慎重态度,便于社会监督,同时,如果存在利害关系人,公告程序也可以起到保护作用。

(四)行政强制执行的裁执分离模式

《行政强制法》在行政强制执行权的配置上,保留了一贯的双轨制,即具有行政强制执行权的行政机关依法强制执行,没有行政强制执行权的行政机关依法申请人民法院强制执行。对行政机关申请人民法院执行一直以来则采用“裁执合一”模式,也就是人民法院既审查行政决定也负责实施强制执行。2012年4月10日,最高人民法院开始推行国有土地上房屋征收补偿决定案件中,“裁执分离“为主导的模式。在“裁执分离”模式下,人民法院在受理行政机关强制执行申请后,人民法院只负责审查行政决定的合法性,并作出是否准予执行的裁定,而具体执行工作指定由特定行政机关组织实施。“裁执分离”既确保了人民法院对强制执行的行政决定进行合法性监督,又更符合人民法院作为审判机关的定位。

三、对行政机关实施《行政强制法》的若干建议

(一)行政机关负责人要把好行政强制措施的批准关

行政机关负责人要主动熟悉法律、法规中关于行政强制措施的实施条件和程序要求,了解具体案件的主要事实,要真正起到把关的作用,使得行政强制措施决定经得起行政复议、行政诉讼的审查。把好了批准关,也势必有利于行政机关负责人提高出庭应诉能力。

(二)行政机关要切实加强程序观念,依程序强制

根据浙江省高院2014年行政审判白皮书,通过对2014年全省行政机关败诉的648件行政案件的梳理分析,行政机关较为普遍的败诉原因中,不遵守法定程序或违反正当程序作出行政行为排在第二位。白皮书中也罗列了一些行政强制行为违反程序的具体表现,有的国土部门在限期拆除决定尚未作出或县级人民政府未责成有关部门强制拆除的情况下,直接将违法建筑拆除;国土部门无强制执行权而越权强制拆除违法建筑;有的工商机关实施强制措施时未通知当事人到场,也未邀请见证人到场;有的教育主管部门在拆除非法办学广告牌时既未作出书面处理决定,也未通知相对人,且在强制拆除前未依法进行公告。所以,行政执法人员要学好、用好行政强制法定程序,要充分尊重、保障相对人依法享有的程序性权利,避免为求效率、求方便而在程序上走捷径,减少行政强制措施和行政强制执行行为作出之后引发行政纠纷、败诉的可能性。

(三)全面提高行政执法人员的整体素质

法治政府建设,执法队伍建设是关键,现在省政府正在全面推进综合行政执法工作,行政执法重心下移,而且已经确定将21个方面法律法规规章规定的处罚权、监督权和强制权确定为综合行政执法范围,所以,对一线执法人员的培训任务很重,《行政强制法》明确要求行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施,其他人员不得实施。因此,行政机关要加强对一线行政执法人员的培训,提高他们的业务素质和法律素养,保障行政执法人员合法强制、适当强制,提高行政强制的质量。(宁波市法制办供稿,作者:浙江工商大学 罗文燕)