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商改背景下市场监管中存在的难点及对策探析
来源:绍兴市 发布日期:2017年10月09日 浏览次数: 字号:【 分享到:

商事登记制度改革的核心是“先照后证”。实行主体资格登记与经营资格许可审批相分离,大大激发了市场活力,市场主体数量快速增长,对市场监管也带来了严峻挑战。当前,人民群众对政府治理能力的要求和期望值不断提升,而监管力量难以同步增长,监管理念、监管方式和监管手段跟不上市场发展的要求。“宽进”已为市场主体敞开了大门,如何依法“严管”,构建统一规范、竞争有序的市场体系和实行统一高效的市场监管,是摆在市场监管部门面前的紧迫任务。

一、商事登记制度改革对现行市场监管模式的影响

商事登记制度改革的最大特点,就是变“先证后照”为“先照后证”,以及对注册资金实行认缴制,实际上将现行商事登记中许多重要登记事项如经营范围、实收资本等改为形式审查。改形式审查之后,商事登记回归其本来含义,正如《澳门商法典》中的定义:“商业登记之目的系将商业企业主及企业之法律状况公开,以保障受法律保护之交易安全。”

市场经济是风险经济,市场的顺畅运行和健康发展主要依靠市场主体的自我判断和自主选择。因此,商事登记采用形式审查并推行公示制度,接受社会的监督。商事主体会为了交易成功主动提供真实信息,市场也会通过公示对商事主体的资质加以判断。我国的商事登记随着市场经济的发展,也应当逐步发展其提供信息服务的功能,保障交易安全、减少交易成本。商事登记制度改革也积极推进了商事主体监管方式的变革。

但目前商事主体监管仍然停留在计划经济变革至市场经济的初期阶段,其主要管理思路仍是“重准入、轻监管”。商事主体市场准入的后续监管手段单一,监管效果差强人意,商事主体监管的可持续性低。这次商事制度改革提出的加强对市场主体的监管,对市场诚信体系的建设,即通过两方面来加强商事主体登记后的监管。一方面是着重加强对商事主体的后续监管,“宽进严管”,将重点放在后续的监管上,赋予商事主体监管更多的支持和空间,创新监管方式,采取多种现代化的监管手段,使商事主体监管摆脱目前落后的手段和方式,成为市场监督的重要措施;另一方面是通过商事登记公示制度的大力推行,通过公示的手段让市场成为判断交易安全的主体,倒逼商事主体在商事登记中恪守诚信准则,并通过对登记信息和监管信息的公开,推进市场主体的诚信化建设。可以预见,在市场主体自主判断下的诚信建设,以及政府部门多样化、更大力度的监管手段的双重作用下,商事主体的后续监管会取得更好的效果,保有良好的可持续性。

二、当前市场监管中存在的主要问题

就商事登记而言,实质审查是权力的开始,形式审查则是服务的起点,行政管理方式的本质变化,在一些时候会转化为对政府部门的挑战。商事登记的前置要求取消了,意味着原已形成的政府部门之间的业务协作关系要发生相应的改变,如果登记部门不再在行政监管的开端、市场活动的入口进行把关,而审批部门的监管力量没有充实、管理职能没有跟上,就难免形成监管的空白地带。

(一)市场主体迅猛增长带来了巨大监管压力。商事登记制度改革是对现行登记、审批、监管制度的重构,核心就是宽进、严管。改革后把前置审批变成后置许可,实行先照后证,此举破解了企业注册难的问题,注册门槛的降低势必会导致短时间内市场主体的迅速增长。商事登记制度改革后,市场主体大量增长,与成倍增长的企业数量不相称的是,基层监管执法人员数量并没有出现相应增长。本来就存在的人员不足问题,在改革带来的创业潮和市场主体的大增下,原本捉襟见肘的监管形势将更加严峻,基层后续监管的压力和监管任务将更加艰巨。

(二)部门协作机制缺失造成了监管的缺位、错位。当前,还有不少部门对商事制度改革认识不到位,认为只是市场监管部门的事,存在“坐、等、靠”思想倾向,在落实改革要求方面还没有“动起来”。如国务院《企业信息公示暂行条例》从2014年10月1日开始施行,明确规定各部门要及时公示行政许可和处罚信息,目前公示的还为数很少。加强事中事后监管是深化商事制度改革,实行宽进严管、放管并重的难点所在。在事中事后的阶段划分上,部门间存在不同的理解,对相关监管职责也存在较大争议。如有的部门认为市场主体在未取得本部门审批证件前,都处于事前阶段,应由市场监管部门管辖;市场监管部门则根据“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”的原则,认为市场主体在取得营业执照后即进入事中阶段,即使还未办理审批手续,也应有其行业主管审批部门管辖。由于存在阶段划分上的争议,导致市场主体在一定时间范围内处于监管“失控”状态,存在较大隐患。同时,各个监管部门协同推进改革措施不到位,导致商事登记与后置许可脱节,可能出现大量的有照无证经营企业。另外,企业公示信用系统仍然不为其他部门所重视,甚至不知晓。涉及到银行贷款、企业办理房产证等,该系统能查到比在册证明更全面的信息,而相关部门单位仍要求市场监管部门出具在册证明。

(三)配套法律、措施不完善不能适应监管模式的创新。商事登记制度改革的内容突破了现行的法律法规规定,必须有相应的立法作为支撑。各部门履行事中事后监管职责必须以法律法规和“权利清单”、“责任清单”等为依据。一方面,由于改革配套法律法规修订完成尚需时间,各部门履职的法律支撑有所弱化。另一方面,部门“责任清单”还没有制定出台,已经公布的“权力清单”由于规范化和精细化程度的制约,对一些具体监管领域和事项的权力设定上不科学,导致部门履职缺乏法定依据的支撑。如网吧的监管,实行“先照后证”改革后,文化部门作为网吧的审批部门,应该是网吧的监管主管部门,但文化部门以《互联网上网服务营业场所管理条例》未修改监管职责为由,仍要求市场监管部门继续承担“黑网吧”查处取缔职责。同时,商事登记制度改革的核心是“宽进严管”,工商职能将会发生重大转变,原先的法律法规、监管措施将不再适用,面对数量激增的市场主体,市场监管的任务更加繁重,亟需构建更加科学、完善的市场监管服务体系。

三、加强市场监管的对策和建议

商事登记制度改革意在放宽准入条件,激发市场活力,为使商事登记制度改革目标早日实现,现有的商事主体监管制度也应进行相应的改革与完善。就市场监管部门而言,其监管主体、监管方式和手段应重新构建,使之与改革后的商事登记制度相适应,确保改革成果的有效性和可持续性。

(一)探索将市场巡查制改为随机抽查制。《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》已明确要求监管部门建立科学监管的规则和方法,完善以随机抽查为重点的日常监督检查制度,优化细化执法工作流程。虽然市场巡查制对于强化市场日常监管、规范市场监管行为、提高队伍素质曾经起到过积极作用,但是随着社会主义经济体制改革的深化,巡查制逐渐成为制约监管效能的瓶颈, 难以适应市场监管的新要求和新挑战。这主要表现在:监管方式随意性过大,巡查效能有待提高,巡查任务与监管力量的矛盾凸显,巡查人员存在较大执法风险。随机抽查制度不仅是研究领域的重要方法和手段,也被广泛运用于社会生活的各个方面。2014年10月1日起施行的《企业公示信息抽查暂行办法》规定,企业公示信息抽查工作根据企业注册号等随机摇号,确定检查名单。推行随机抽查制度体现了执法监管理念和监管方式变革,对于建立宽进严管的市场监管模式具有积极作用。实施随机抽查制有助于推动社会诚信体系的建立和完善,提升市场监管效能;有助于激发市场主体的活力,增强企业责任意识;也有助于转变政府职能规范执法行为,推进法治政府建设,可以做到抽查个别、了解多数,处罚一处、警示一片,以点带面促进行业自律,真正提升监管效能。

(二)强化部门间有效的联动监管机制。政府部门仍是商事主体监管制度中的主导力量。原先的商事登记制度将特定行业的经营许可置于营业执照的办理之前。与此同时,对商事主体无营业执照即开始经营活动的整治与查处职能(即无照经营整治)也在市场监督管理部门,无形中市场监管部门成为市场经营活动的“守门员”与“兜底监管部门”,不仅监管力量有限,针对某些特定行业的经营监管也不能达到专业水准。商事登记制度改革将原有的前置许可变为后置许可,相应的监管方式按照“谁许可审批,谁监督管理”原则,实现经营范围、经营场所的许可审批与监督管理相对应,改变了市场监管部门一家兜底的局面,需要各个部门履行“谁审批、谁监管”的责任。按照职能转变的要求,部门要强化与其他行业主管部门的齐抓共管。对此,一是要建立和完善市场主体信息公示和联动监管平台。平台的信息应包括工商部门对市场主体登记和经营行为监管的信息、行业主管部门对市场主体的许可和监管信息以及其他组织评价认定和监督的信息,并在此基础上向社会公示。同时,重点要完善联动监管系统,做到审批联动、管理联动、取缔联动。比如,对于黑网吧的治理,如果监管部门能与电信部门实现数据共享,通过数据比对不难找出隐藏的黑网吧。大数据应用应该渗透到市场监管各个领域,以实现管理效能最大化。二是要建立“黑名单”管理制度。在部门间建立起失信联合惩戒机制,一旦市场主体出现信用危机,市场监管系统内部对其行为进行记录、披露,在市场准入方面给予必要的限制,在申报事项的审查时启动实质审查程序,在监管过程中增加检查频次等。外部信用约束同时启动,向社会公示市场主体信用信息,一方面有利于交易相对人、社会组织、中介机构对市场主体进行评价认定,另一方面有利于各管理部门、金融机构、司法机关根据市场主体的不良记录,采取限制约束措施,使其“一处违规、处处受限”,提高其“失信成本”。

(三)积极构建监管主体的多元化。面对市场主体迅猛增长带来的巨大压力,市场监管部门在充分发挥自己职能的同时,也要充分发挥社会力量在市场监管中的作用,调动一切积极因素,促进市场自我管理、自我规范、自我净化,实现社会共治。按照治理理论的概念,其主要强调治理主体的多元化,形成社会共治的格局。凡是公民、法人或者其他组织能够自主决定的,市场竞争机制能够有效调节的,行业组织或者中介机构能够自律管理的,应主动放权给市场和社会,最大限度减少对企业的直接管理和微观干预。首先,要充分发挥行业协会的自律作用,使行业协会、行业自律组织成为商事主体监管的重要力量。其次,要充分发挥消费者权益保护组织的作用。消协的功能不应仅停留在处理纠纷、发布消费警示等功能上,而应积极充当消费者正当权益的守护者。通过相关的制度保障,当商事主体违法诚信承诺,发生侵害消费者权益的事件发生时,消费者权益保护组织能够有代理诉讼权和抗辩权,作为权益受到损害的消费者集体的代表诉讼人,对商事主体的违法行为给消费者带来的损害,通过司法诉讼予以救济。再次,作为商事主体经营活动的作用者,同时也是受影响人,应鼓励消费者主动、广泛参与到对商事主体经营活动的监管中来。畅通消费者进行消费纠纷投诉、举报的联络渠道,加大对通过网络、移动设备终端等“自媒体”手段进行消费投诉的监管资源投入,及时处理易引起社会关注的消费纠纷。鼓励消费对商事主体的违法行为进行举报,做好信息登记与保密工作,对于查实的违法行为举报,应当予以适当奖励。

(四)突出市场行为监管重点。良好的市场环境是经济发展的重要保障,执法办案是市场监管部门维护市场秩序的重要手段。我们要创新市场监管执法体制机制,以严重危害人民群众生命财产安全和社会公共安全、人民反映强烈的问题为重点,实施常态化的“靶向”整治。严厉惩处垄断和各类不正当竞争行为,深入开展打击侵犯知识产权和假冒伪劣专项整治行动,加强流通领域重要商品质量监管,加大虚假违法广告整治力度,规范网络经营主体和交易行为,坚决打击传销,促进各类市场主体权利平等、机会平等和规则平等,打击违法者、保护守法者,使市场在资源配置中起决定性作用,让市场充分竞争、公平竞争、有效竞争。要严格案件网上办理,做好行政处罚信息公示工作,自觉主动接受社会监督;要进一步提高执法办案水平,严格依法依规办案和规范适用自由裁量权,树立起市场监管部门的执法权威和社会形象。

(五)健全配套法律法规和相关措施。在依法治国的今天,我们必须坚持运用法治思维和法治方式履行市场监管职能,加强事中事后监管,推进市场监管制度化、规范化、程序化,建设法治化市场环境。一是要加快修改证照管理的相关法规。对前置改后置的许可,应修订相关的行业秩序法律法规,明确各部门的职责分工。对无照经营的取缔,应按改革后的职责分工和管理要求,修改《无照经营查处取缔办法》。修改的目标就是要构建科学完善的事中事后监管体系,明确事中事后阶段的划分,同时梳理改革后续监管责任清单,厘清前置和后置许可项目,协调解决各部门在后续市场监管工作中的争议和问题。二是要制定市场主体失信行为的惩戒办法。完善信用约束机制是商事制度改革的一项重要内容,但这方面的立法还不健全。一方面工商系统内部对市场主体信用信息归集、披露、约束的规定不健全,另一方面社会联动机制还没有建立,需要完善立法。国家层面应该制定法人和自然人失信惩戒办法,对社会信用体系建设的原则、失信行为的认定、划分、信息信用的修复、争议处理以及惩戒措施等作出规定。市场监管层面应该制定市场主体提示提醒名单、重点监控名单、限制约束名单等管理制度。并按照自由裁量权的标准认定市场主体失信行为,一般失信行为列入提示提醒名单、较严重失信行为列入重点监控名单、严重失信行为列入限制约束名单,并明确惩戒措施。唯有如此,行政许可法中“谁审批、谁监管”的原则才能得到贯彻,真正意义上的审批与监管相统一、政府监管与行业自律相结合的制度才能得到落实。(作者系诸暨市市场监督管理局詹金娜,绍兴市法制办选送)