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浅析分公司安全生产行政法律责任
来源:省安监局 发布日期:2017年11月15日 浏览次数: 字号:【 分享到:

分公司的设置,是公司战略部署和市场占有的重要支撑,是现代市场经济蓬勃发展的产物。现行商事法律对分公司与总公司之间的关系以及分公司的法律地位和法律责任等问题已经有了较为明确的规定。但是,在行政法体系尤其是行政处罚的法律规范内,对于分公司并未做出明确具体规定,因此行政机关在执法实践中对于分公司存在行政违法行为时该如何处理这一问题常产生困惑。

一、分公司承担行政法责任的法律实践依据

笔者在工作中曾碰到这样一个案件,某国有企业投资的劳务公司,在全省各地均设立分公司,员工近千人,总公司持有各项生产许可证和资质证书,分公司对外承揽工程合同业务。2015年以来,各地分公司在施工中发生多起生产安全事故。各地安监部门在执行政府批复中,对于到底应对分公司还是总公司进行行政处罚意见不一。笔者了解到最终都是以各自处罚所在地分公司结案,处罚仅限于对分公司进行财产罚,并未对总公司造成任何影响。所以,对于如此处理意见分歧很大,有的观点认为分公司不具有安全生产许可证,不是安全生产责任主体,应当处罚总公司,而且提出一个公司多次连续发生多起生产安全责任事故,其不承担法律责任的现状显然未能体现法律惩戒和教育作用,法律权威落空。但是反过来考虑,如果分公司的行政法律责任都由总公司承担,各地执法机关的执法成本和查处难度都将大幅提升,也必将导致国内诸如电信、电力建设等行业中较大规模的总公司和其分公司法律关系和法律责任现状直接改变,导致总公司疲于应付种类诉讼及直接法律责任,不利于整个市场的稳定和发展。所以本文探讨的分公司的行政法律责任,虽然切入点较小,却是牵一发而动全身。

《民法总则》第七十四条规定“法人可以依法设立分支机构。法律、行政法规规定分支机构应当登记的,依照其规定。分支机构以自己的名义从事民事活动,产生的民事责任由法人承担;也可以先以该分支机构管理的财产承担,不足以承担的,由法人承担。”但是在分公司能否作为行政法上的主体这一问题上,没有法律法规直接规定分公司的行政相对人主体资格。大多数意见认为应该参照公司法认为分公司不具备法人资格,不能独立享受权利和承担义务,没有自身独立的财产,因此当分公司存在违法行为时,应由总公司作为行政处罚相对人承担相应的行政法律责任,或仅在总公司授权落实内承担一定责任,从而否定了分公司作为行政处罚相对人的资格。

由于行政法没有基本法,作为行政处罚一般法的《行政处罚法》可以作为考察分公司行政法责任的依据。该法规定了行政处罚的相对人有公民、法人及其他组织,对于“其他组织”的具体规定,我们不妨参照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五十二条规定,民事诉讼法第四十八条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产,但又不具备法人资格的组织,包括依法设立并领取营业执照的法人的分支机构。

早在2011年,浙江省安全生产监督管理局在《对温州市安监局关于对“项目部”能否作为被处罚主体的复函中的答复》中明确“项目部”只要具备相关证照的,就可以作为处罚相对人。该答复虽然未明确针对分公司,但是也说明了法人在法律实践中并非唯一的行政相对人的主体要求。

法律实践中也不乏肯定的做法。国家工商行政管理局曾对武汉市工商行政管理局《关于企业法人的非独立核算分支机构能否作为行政案件当事人的请示》的答复中陈述道:“法人设立的不能独立承担责任的机构,可以作为行政处罚案件的当事人”;此外,国家工商行政管理局曾对安徽省工商行政管理局《关于认定违法主体有关问题的请示》的答复中规定,“各类企业法人设立的不能独立承担责任的分支机构,均属于从事经营活动的经济组织(企业和经营单位),依照《行政处罚法》等现行有关规定,该经济组织可以作为行政处罚案件的当事人,当该经济组织不能完全承担有关行政责任时,应由其所隶属的企业法人承担”。从上述答复中可以看出作为市场监管和市场主体登记的主管部门,国家工商行政管理局认为分公司是能够成为行政处罚对象的。

据以上因素,笔者认为分公司与总公司之间虽然存在隶属关系,但在经济活动中许多分公司可以自己的名义做出意思表示,开展各种经营活动。所以,分公司同时具备了行政违法能力,自然要由其来承担法律责任。

二、分公司承担行政法律责任的方式和规则

依法设立并领取营业执照的分公司能够作为行政法律责任的主体,但是基于分公司与总公司之间关系,为了防止规避法律实施的现象发生,避免法律目的落空,两者之间的责任分担与共担的方式和途径必然是行政管理必须考虑和研究的。

首先,应考虑违法行为主体的确定,以分清总公司与分公司各自的责任。当分公司在经营活动中产生的违法行为是直接受总公司的控制而实施的,那么行政机关应当依法直接对总公司进行处罚,同时依法追究分公司有关人员的法律责任。因为在这种情况下分公司缺乏自身相对独立的意思表示,它的违法行为某种程度上可以说是经由总公司的意思表示做出的,分公司本身缺乏一定的行政违法能力,因此如在确定责任主体为总公司的情况下,行政机关应该依法对总公司进行直接的处罚。如果分公司在经营活动中实施的行为超越了总公司的授权范围或者分公司独立作出行为,总公司不存在违法故意,因此而产生的责任则由分公司承担。在这种情形下,分公司作为一个经济组织是有着不同于总公司的意思表示能力的,其应为自己的违法行为承担责任。当然如根据法律规定总公司对分公司应当具有管理职责而未尽职责的,应当由总公司和分公司各自承担各自责任。

其次,应当根据行政违法行为导致的行政处罚分类的不同而采取不同的方式。我国《行政处罚法》和其他单行法中规定了各种行政处罚,主要分为人身罚、行为罚、财产罚和申诫罚四大类。其中,笔者认为分公司财产罚可以直接由分公司承担并予以直接执行,但在执行过程中如发现分公司的财产不足以支付行政机关对其施行的财产罚时,应由总公司来补足不足的部分。而对于人身罚,作为分公司的负责人和直接责任人员,可以成为人身罚的承担者。而行为罚和申诫罚,笔者认为需要具体分析。如分公司借用总公司的资质、许可证等对外开展经营活动产生重大违法行为,影响恶劣的,那么因此产生的行为罚和申诫罚责任应当由总公司承担。倘若法律允许总公司以自身名义获得行政许可,此后又将许可事项任意交由分公司来具体经营,一旦分公司在实施行政许可事项中产生重大违法行为,而该违法行为产生的责任又不及于总公司,那么有关行政许可监督管理的法律、法规对行政相对人获取行政许可所设置的条件,必将流于形式。不仅损害了其他行政许可申请人的公平竞争权,也必将使得行政执法无所适从,且有违立法本意。所以,必须根据违法行为的情况和法律责任设置的目的来确定责任主体。

再次,分公司和总公司的责任可以独立承担,也可以分担或共担。如前所述,既然分公司可以作为责任主体。那么行政机关在查处违法行为时,根据案情和法律规定,以实现法律目的为基础,可以确定某些法律责任由分公司独立承担,如对其作出罚款处罚。而有的法律责任如吊销许可证等,则必须由许可证的持证人总公司承担。而有的法律责任如通报批评,完全可以对分公司和总公司一并处罚,实行责任共担。如果在某一次违法行为处置中,责令分公司停产停业可以制止违法行为并实现处罚、教育和管理目的的,则可以处罚分公司。如果如此无法实现上述目的的,则必然处罚总公司。法律上不能让分公司成为总公司违法行为的挡箭牌和替死鬼。

另外,行政机关在追究分公司具体行政法律责任时,除了需要分清责任主体,还要综合考虑处罚执行难易程度和提高行政执法效能等因素来确定责任承担对象,既不能使总公司以分公司行政处罚相对人的资格逃避其自身责任,又需要在不侵害分公司、总公司的合法权益的前提下,节约相应的执法成本,使法律原则和规定落到实处,促进市场经济依法完善和发展。(省安监局选送,作者:莲都区安监局 孙婷 吴津)


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