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浅谈如何化解府院在民转行案件处理中的矛盾---------以一起土地权属争议案件为例
来源:衢江区 发布日期:2017年12月26日 浏览次数: 字号:【 分享到:

前言:在政府确权前置的土地权属争议案件中容易出现民转行案件。法院在审理当事人的土地侵权之诉中认为存在土地权属纠纷而认为应先由政府进行确权。政府在审理当事人的土地确权案件时因认为不存在土地权属纠纷而不予受理,遂和法院的裁定产生矛盾。如何避免产生这种尴尬的事情是摆在政府法制部门面前的一个难题。

一、案情简介

王某于2000年10月通过出让方式在衢江区取得一宗360平米的国有土地使用权,并办理了国有土地使用权证。2004年,经国土部门变更登记,该宗土地使用权人变更为姚某,并颁发了土地使用权证。2016年,王某以姚某提供虚假转让协议等材料骗取登记为由向衢江区人民法院提起民事诉讼,要求被告姚某停止侵害并返还土地。法院审理后认为该案存在土地权属争议,裁定驳回原告王某的起诉。后王某向衢江区人民政府提出确权申请,政府受理后,认为该申请事项不属于土地权属争议,决定不予受理。法院和政府在该案处理上产生了矛盾。          

二、双方主要意见分歧

法院的观点:该案涉及的土地目前登记在被告姚某名下,原告王某要求被告姚某停止侵害并返还土地,应以享有土地使用权为前提。综合来看,双方关于案涉的土地使用权存在争议,根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定,土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决,协商不成的,由人民政府处理。因该案土地使用权争议尚未经人民政府处理,故不属于法院的受理范围。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、一百二十四条第(三)项、一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适〈用中华人民共和国民事诉讼法〉解释》第二百零八条第三款的规定,裁定驳回原告的起诉。

政府的观点:该案不属于土地权属争议(应由政府先确权的土地权属争议,下同),属于土地侵权纠纷案件,决定对申请事项不予受理。理由如下:

首先,从《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》上看,该申请事项不属于土地权属争议。《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第二条规定:“本省行政区域内发生的土地所有权、使用权归属争议的行政处理,适用本规定。已依法登记发证的土地权属争议处理,不适用本规定”。从该规定可以推断出,已依法登记发证的土地权属争议不适用行政处理程序规定,即不必先由政府确权,或者说该种土地权属争议不同于通常说的应由政府先确权的土地权属争议。本案中, 2004年3月1日,姚某通过办理国有建设用地使用权变更登记取得了土地使用权证。因此,该争议不属于土地权属争议。

其次,从侵权行为的构成要件上看,该案件属于土地侵权案件。土地侵权纠纷是指因对他人依法取得的土地权利构成侵害而引起的纠纷,包括集体土地所有权国有土地使用权、集体土地使用权及土地他项权利到侵犯而引起的纠纷。根据王某陈述,该案中,一是存在加害行为,即行为的违法性。姚某以虚假转让协议、结婚证登材料,在王某不知情的情况下办理了土地适用权变更登记。二是存在损害事实,即王某丧失了该土地的使用权。三是加害行为与损害事实之间有因果关系。王某丧失了该土地的使用权是因为姚某欺诈登记造成的。四是姚某主观上存在故意。根据《土地权属争议调查处理办法》(中华人民共和国国土资源部第 17 号令)第十四条“下列案件不作为争议案件受理: (一)土地侵权案件”之规定,该争议也不属于土地权属争议。

再次,从履职的合理性和效率上看,该案也不宜作为土地权属争议处理。该案中,政府已依法对土地使用权进行了确认登记。政府在同一宗土地上已经履行了确权的职责,即已经完成了该做的工作。如对该土地进行确权,就意味着政府对该土地使用权进行再次确认,即对前一行政行为的复核。而对行政行为的复核审查,这即是法院的权利,也是法院的职责。法院能做到的事情由法院做,这既方便当事人,也利于提高办案效率。

三、政府法制部门在处理该类案件中需警惕两个风险

(一)警惕草率定论、激化矛盾的风险。

该案件涉及到土地这一价值较大的财产,事关当事人的重大切身利益。而且土地的权属还直接影响到后续的建房及房产权属。政府作出定论必须慎之又慎。此类案件,因为有了法院的裁定,申请人会理所当然地认为政府应该受理并确权。当政府决定不予受理的时候,申请人很容易就认为政府在推脱,情绪很容易激动,容易激化矛盾。因此,政府在作出不予受理决定前,要进行充分的调查和论证;在作出不予受理决定时,要耐心细致地向申请人解释,同时,帮助申请人分析寻找维权路径。 

(二)警惕法院裁定至上、越权履职的风险。

虽然,法院的裁定有着更高的权威性,政府按照法院的裁定实施本无可厚非。但是,政府要警惕越权履职的风险。如政府进入确权程序,申请人王某申请土地现状保全,现土地证上的权利人姚某会提出异议。如果政府进行了确权,姚某以政府为被告提起行政诉讼,政府就有败诉风险。

四、化解矛盾的对策

(一)建立沟通机制,化争议于未然。

建立沟通机制,明确各自的联络人,加强府院在作出决定前的对接和沟通。当法院出现可疑民转行案件时,法院可通过联络人将该种案件通报区政府法制部门,政府法制部门组织相关人员进行研讨,并将相关观点反馈给法院。必要时,双方可进行面对面的沟通和交流。通过沟通和交流,尽可能消除双方的分歧,以免出现自相矛盾的结论,影响公权力部门在百姓心中的公信力。

(二)建立“会诊”机制,化分歧于统一。

上述土地权属争议类民转行案件在实践中出现得比较多,也是一种较难判断的疑难案件。针对类似的疑难案件,可以组织法官、法学教授、法制机构人员、律师等行政法学方面的专家或经验丰富人士进行讨论,也可以将其列为行政法学年会讨论交流的课题,通过辩论和交流,使模糊变清晰,化分歧于统一。

(三)加强救济引导,指明维权路径。

如果政府不予受理是堵的话,指明维权路径就是疏,有利于减缓矛盾。申请人拿着法院驳回起诉的裁定向政府提出确权申请时,如法院的裁定在上诉期,一方面耐心向申请人解释政府的观点和理由;另一方面,指导申请人上诉,以确认裁定的正确性。如法院裁定已经生效,政府又作出不予受理决定时,为避免当事人“申诉无门”,产生矛盾,要引导当事人走以下救济途径:一是告知可以就政府的决定提起复议和诉讼;二是看看原来提起的诉讼是否按造侵权之诉提起,请当事人考虑是否可以变更诉求和理由另行起诉;三是告知当某宗地块已经确认了土地所有权或者使用权的情况下,一方当事人认为办证错误的,这种情况下可以依法走更正登记程序进行权利救济。如果认为登记机关的登记行为违法的,可以提起行政诉讼。

(作者:衢江区法制办朱礼洪   衢江区法制办供稿)