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浅谈文化执法领域的案由适用
来源:省文化厅 发布日期:2017年12月29日 浏览次数: 字号:【 分享到:

文化执法中,从立案环节到结案环节,案由起着极其重要的指引作用。在办案实践中也常面临着案由选择、案由转变等问题,故对文化执法领域的常见案由适用作初步的梳理和思考。

一、案由的定义

案由在辞典中常指“案件性质、内容的简要概括”或“案件的由来或内容提要”。

在司法实践中,《最高人民法院关于印发修改后的〈民事案件案由规定〉的通知》(法〔2011〕42号),讲到“民事案件案由是民事案件名称的重要组成部分,反映案件所涉及的民事法律关系的性质,是将诉讼争议所包含的法律关系进行的概括,是人民法院进行民事案件管理的重要手段。”

综合以上几种观点,案由是表明案件的由来,概况案件的法律关系,从而确定案件的名称。

案由实质是案件名称,但为了案件管理需要,案由作为案件名称,并不是随心而定,一定要体现案件的由来、反映案件的性质。所以,案由既体现了案件的特殊性,因为来源是不同的,也反映了案件的共同性,因为在性质上是可以归类的。

二、文化执法案由基本情况

不同于民事诉讼案件四级案由体系,也不同于行政诉讼案件三类案由划分,文化执法领域的案由直接来源于文化部门具体的法律法规,并统一规定。根据2016年9月份所公告的OA违规案由目录,网吧类16个,电子游戏类20个,娱乐场所20个,文艺表演团体、演出经济机构、演出场所、营业性演出、演出活动236个,网络文化79个,艺术品类15个,艺术考级6个;出版物类83个,印刷类56个,新闻出版类83个,打字复印类56个,音像类45个,电子出版物83个;版权类27个;广电类161个,电影类16个,地卫类12个,互联网视听27个。另外,网吧中的连锁企业16个。据统计共1057个违规案由。

在实际中,常用的案由是不多的。文化部下发的《常见文化市场行政处罚案件执法取证指引》中,规定了11种常见案由:1.网吧类 3个,分别为未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件、接纳未成年人进入互联网上网服务营业场所、擅自停止实施实施管理技术措施。2.娱乐场所类3个,接纳未成年人(歌舞娱乐市场)、游艺娱乐场所设置的电子游戏机在国家法定节假日外向未成年人提供、擅自从事娱乐场所经营活动。3.演出类2个。擅自设立演出经纪机构、未经批准举办营业性演出。4.网络文化及网络游戏类3个。分别为擅自从事经营性互联网文化活动、擅自从事网络游戏上网运营的网络游戏经营活动、提供含有禁止内容的网络游戏产品和服务。需要补充的是,在办案实际中,歌舞娱乐场所播放的曲目含有《娱乐场所管理条例》禁止内容、未建立场内巡查制度这个2个案由也是常见案由。

在新闻出版领域,实际常见的案由有11个。分别为1.擅自设立出版、印刷或者复制、进口、发行单位。2.擅自从事出版、印刷或者复制、进口、发行业务。3. 未将进销货清单等有关非财务票据保存两年以上。4. 发行其他非法出版物和新闻出版行政部门明令禁止出版、印刷或者复制、发行的出版物。5. 超出新闻出版行政部门核准的经营范围经营。6. 从事其他印刷品印刷经营活动的个人超范围经营。7. 没有建立承印验证制度、承印登记制度、印刷品保管制度、印刷品交付制度、印刷活动残次品销毁制度。8.变更名称、法定代表人、住所等主要登记事项未备案。9.未按规定验证印刷委托书、有关证明或者准印证。10.未验证、核查《商标注册证》复印件、注册商标图样或者注册商标使用许可合同复印件。11.未经著作权人许可,复制、发行、表演、放映、广播、汇编、通过信息网络向公众传播其作品。

三、案由意义

1.便于当事人了解案情。准确、简明的案由,无疑可以使当事人对案件性质一目了然,避免误解,更好的行使知情权、陈述申辩权、听证权。无论是接受调查(询问)通知书,还是询问笔录开头对询问主题的交待,都离不开案由的准备描述和清晰传达,也能使当事人更有针对性的接受询问、知晓问题、陈述申辩。

2.便于执法人员办案。统一、规范的案由便于执法人员交流案情、确定办案方向、准确适用法律,也便于上级部门制定案件执法取证指引,对案件进行指导。另外,统一、清晰、确定的案由,便于执法统计数据的采集与汇总,便于案件卷宗规范管理。假如案由确定和表述不尽一致,就会带来管理的不顺畅,甚至是误解。

3.有利于社会监督。通过案由,社会可以迅速地了解有关案件的基本情况,能够更好好地发挥监督作用,从而提实现阳光、透明执法,增强法律的权威。因而,准确简明的案由对于公众和社会避免错误理解案情、宣传法律法规、便捷传递。

四、问题

金华市金东区文化执法大队陆春芳于2017年6月8日发布在OA系统的《未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件案案由的思考》中谈到“未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件案案由”,结合办案实际,需要探讨几个问题。

1、案由适用范围和确定时间问题。在现场调查勘验时,对案由适用范围有争议时候如何处理?立案后,发现立案案由有误或者不准确如何处理?在调查时候,如果问题不属于紧急情形,根据《浙江省文化市场一般程序行政处罚案卷评查标准》,可以对已经查清的事实讨论分析后,在7天内予以立案。在立案后,调查终结时,如果发现立案案由不准确时,应当根据调查后确定的法律关系性质来确定结案案由。

2、难以确定案由情况的处理问题。对于未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件案由与未建立场内巡查制度案由之间如何选择?在办案实践中,有以未建立场内巡查制度立案情形,也有以未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件情形,甚至也有以两个案由分别立案的情形。具体如何选择,个人觉得,行政机关有一定的自由裁量权,应该根据当事人核对、登记、巡查义务的履行情况以及社会危害程度,结合行政机关工作中轻重缓急的要求,根据公正、公开、高效的原则恰当的予以选择。

3、案由变更问题。不可预料的案由变更无疑会改变办案方向,影响办案节奏,因此需要予以关注。案由变更经常出现在当事人行为涉及多个违规案由,比如网吧行为涉嫌未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件案由与未建立场内巡查制度案由两个案由,当按照一个案由取证遇到阻碍时候及时转换,或者按照另一案由处罚更加公正,就有可能变更案由。还有当主体发生变化时候,比如经核实后当事人有无证照事实发现错误,就有可能导致案由变化。今年在办案中,发现一个情况是当事人在立案后从“无证”状态变为了“有证”状态,这就需要及时搜集并核实当事人的主体资质变动情况和责任变动情况,避免因当事人身份变化带来的误解和障碍。

4、部分案由适用问题。比如,在OA系统简单搜索下,对于同一个案由,有“未经批准,擅自从事出版物的发行业务案”、“擅自设立出版、印刷或者复制、进口、发行单位,擅自从事出版、印刷或者复制、进口、发行业务案”、“擅自从事出版物发行业务案”、“涉嫌未经批准,擅自从事出版物的发行业务案”等各类表述,并不能做到规范、简明、统一。个人以为,第一,对于部分案由的表述方面,对于那些名称中带有顿号(即“、”)的部分案由,适用时应当根据具体案情,确定相应的案由,不应直接将该案由全部引用,这样方能准确、清晰的反映案件的性质。第二,对于在调查终结前后不同阶段的案由表述,也需通过“涉嫌”来进行区分。第三,对于“未经批准”这几个字是否需要问题,看似与“擅自”二字重复,无必要保留。个人以为,有此四字,既与法规表述相衔接,也能指引当事人准确、迅速理解违规的具体情形,因为“擅自”的情形除了“未经批准”外,还包括与批准无关,但违反法律规定的“实施管理技术措施”等义务。

五、启示

1、区分初步案由和结案案由。在立案阶段,可以根据已经查清的事实确定初步案由,并加上“涉嫌”二字。在调查终结时,如果发现初步确定的案由或因判断失误或因涉及多层法律关系而不准确时,应当根据调查后确定的法律关系性质来确定结案案由。

2、明晰案由之间的逻辑关系。第一,查清主体资质。在新闻出版领域,对于无证类的案件,一般情况下,需要优先适用“擅自设立出版、印刷或者复制、进口、发行单位”、“擅自从事出版、印刷或者复制、进口、发行业务”等案由,避免因无主体资格造成其它案由在逻辑上无法适用。第二,全面调查取证。场所违规违法可能涉及到数个案由情况下,需要全面查清违法违规事实、社会危害情况的基础上,才能公正地实施自由裁量权。比如在确定是“未按规定核对、登记上网消费者的有效身份证件”还是“未建立场内巡查制度”案由时,就要查清楚当事人履行核对、登记、巡查义务情形及过错情况,才能更好的要求当事人承担相应的不利责任,这也符合“权利义务责任相统一”的理念。

3、规范表述案由。文化领域中案由的确定方法比较简单,直接来源于法律法规的条文。在执法办案中,只要注重与条文表述相一致、区分立案调查阶段与结案阶段案由、部分案由部分引用等情形,使案由简明、直接、规范的反映案件性质即可。(作者:绍兴市文化市场执法支队 潘正民 省文化厅选送)