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关于对擅自从事娱乐场所经营活动的行政处罚的困境及对策建议
来源:省文化厅 发布日期:2018年01月08日 浏览次数: 字号:【 分享到:

娱乐场所是精神文化的外在表现形式之一,早在党的十六大就提出要建设有中国特色社会主义文化,十九大更是提出要坚定文化自信、推动社会主义文化繁荣兴盛。文化行政部门更应该对文化市场的状态及发展有一个清醒的认识。而娱乐场所作为文化市场的重要组成部分,对精神文明建设具有重大意义,整治与规范娱乐场所经营活动尤为重要。因此对于目前存在的擅自从事娱乐场所经营活动的现象,需要合理引导并依法查处。

我国目前对于擅自从事娱乐场所经营活动的适用法律为《娱乐场所管理条例》第四十一条规定“违反本条例规定,擅自从事娱乐场所经营活动的,由文化主管部门依法予以取缔;公安部门在查处治安、刑事案件时,发现擅自从事娱乐场所经营活动的,应当依法予以取缔。”在2017年10月1日前,文化行政部门是依据文化部关于贯彻《娱乐场所管理条例》的通知中“擅自从事娱乐场所经营活动的,超经营范围、擅自从事应当取得娱乐经营许可证方可从事娱乐场所经营活动的,应当依照《无照经营查处取缔办法》第十四、十五、十六条的规定予以处罚。”但《无照经营查处取缔办法》已于2017年10月1日废止,新法《无证无照经营查处办法》自2017年10月1日起实施。新法实施后,对于擅自从事娱乐场所经营活动的行政处罚上存在一些困境。

一、立法缺失,行政处罚缺乏法律依据

《娱乐场所管理条例》第四十一条仅仅是对执行部门做出了规定,具体如何“取缔”、谁来“取缔”则由《无照经营查处取缔办法》来明确,但是《无照经营查处取缔办法》于2017年10月1日废止,目前适用法律则是《无证无照经营查处办法》,那么当下文化行政部门在依照《娱乐场所管理条例》第四十一条规定查处擅自从事娱乐经营场所活动时,是否能依照新的《无证无照经营查处办法》实施处罚?“取缔”是我国行政机关依照法定权限和程序终止未依法取得许可、批准(含核准和登记)及(或)营业执照的公民、法人及其他组织所擅自从事的有关生产、经营及商业活动而经常采取的行政处理行为之一。并且“取缔”是一种行政措施,而非行政处罚和行政强制,在查处擅自从事娱乐场所经营活动的执行层面属于规定不明确,要实现取缔的最终目的还需要有具体的法律法规授权实施。

法无授权不可为,行政机关实施行政行为时应当遵循法定原则。目前对于擅自从事娱乐场所经营活动的可参照的行政处罚条款显然有待完善。同时,新法实施后,至今尚无具体的法律法规来明确擅自从事娱乐场所经营活动的行政处罚条文,文化行政部门在查处擅自从事娱乐场所经营活动过程时缺少法律条文依据,无法依据法律法规做出相应的行政处罚,立法上存在缺失。

二、现有法律法规缺乏可执行性、可操作性

非法娱乐场所一直是文化市场管理的难点和重点,擅自从事娱乐场所经营活动屡禁不止。且自2017年10月1日以来,我们文化行政部门在执法过程中所适用的《娱乐场所管理条例》、《无证无照经营查处办法》对擅自从事娱乐场所经营活动的相关规定不具备可执行性、可操作性,也增加了执法难度。

比如《无证无照经营查处办法》第十二条“从事无证经营的,由查处部门依照相关法律、法规的规定予以处罚”、第五条“经营者未依法取得许可从事经营活动的,由法律、法规、国务院决定规定的部门予以查处;法律、法规国务院没有规定或者规定不明确的,由省、自治区、直辖市人民政府确定的部门予以查处。”然而目前并没有相应的法律、法规、相关政策来明确职责和行政处罚方式,使得文化行政部门无法真正执行条文内容,不具备可执行性、可操作性。

以上情况使得我们在实际执法过程中,无法根本性的解决擅自从事娱乐场所经营问题。自2017年10月1日以来,对于擅自从事娱乐场所经营活动的行为缺乏切实可操作的法律规定,缺少具体的行政处罚内容规定,只能告知经营者关停,在行政处罚上存在困难亟待解决。对此,可以从以下两个方面进行调整与完善。

第一,完善法律法规,保障行政处罚有法可依。行政处罚原则最重要的是法定原则,包含实施处罚的主体法定、行政处罚的依据法定、行政处罚的程序合法。党的十八大以来,随着全面深化改革与全面推进依法治国伟大战略的部署与实施,作为法治中国建设的重要组成部分;十九大又提出要引领依法治国新时代,全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,不断开创依法治国新局面。因此,要完善法律法规对于擅自从事娱乐场所经营活动的规定,做到行政处罚有法可依。

第二,科学立法,保证法律条文有可执行性、可操作性。就一个国家而言,重要的不仅仅是制定法律,而且要实施并实现法律。《无照经营查处取缔办法》第十四条对于擅自从事娱乐场所经营活动的行政处罚做出了明确的规定,然而新法《无证无照经营查处办法》对原《无照经营查处取缔办法》作出修改后,新法第五条对于“取缔”缺乏执行层面的规定,而“取缔”作为一种行政措施,仍需要有具体可行的条文来阐释。这使得我们需要努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切实管用,让法律条文在执行层面具备可执行性、可操作性。

文化行政部门在保障文化市场繁荣昌盛的同时,也要保证文化市场的秩序。在文化强国背景下,也要落实和贯彻依法治国,更需要有完善的法律法规作为执法依据。对于目前擅自从事娱乐场所经营活动的行政处罚规定不明确的地方亟待完善立法与解决可执行性、可操作性问题,以保障文化行政部门在执法过程中有法可依,进而促进我国的文化繁荣。(作者:绍兴市越城区文化市场执法大队 沈吉 省文化厅选送)