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以法律思维规范工业用地分宗登记
来源:萧山区 发布日期:2018年01月16日 浏览次数: 字号:【 分享到:

随着土地节约集约利用水平的提高和工业用地新产业新业态进一步发展,各地陆续尝试“先出租后出让,在法定最高年期内实行缩短出让年期等”创造工业用地出让新方式。一些地方也推出通过对工业用地分宗登记方式,破解企业抵押融资难题等相关政策,使工业用地分宗不再成为禁区。鉴于目前没有一部全国性规范性文件对工业用地分宗及建筑物分割作出规定,如何规范工业用地分宗登记是摆在国土部门面前迫切需要解决的问题。

一、当前我国工业用地分宗登记常见的几种情形

1、依据合同转让条款对工业用地进行分宗登记

2008年国土资源部与国家工商行政管理总局联合下发的《国有土地使用权出让合同》示范文本(下称示范文本)第21条规定,“受让人按照本合同约定支付全部国有建设用地使用权出让价款,领取国有土地使用证后,有权将本合同项下的全部或部分建设用地使用权转让、出租、抵押,首次转让的……” 。由于法律法规及规章都没有工业用地分宗的约定,国土部门在办理工业用地分宗时,一般依据示范文本第21条进行审查,主要审查出让合同是否约定受让人有权将本合同项下土地使用权进行部分转让;受让人是否按出让合同约定已经支付全部土地使用权出让的价款,并取得土地使用权证书;受让人是否完成开发投资总额的百分之二十五以上或开发建设用地总面积的三分之一以上。如果符合上述三个条件,在不征求规划等部门意见的情况下直接办理分宗登记,这种通过部分转让形式进行分宗是工业用地分宗登记的主要形式。

2、地方政府出台文件对工业用地进行分宗登记

2014年5月国土资源部《节约集约利用土地规定》首先肯定了实践中创造的工业用地新方式,即市、县国土资源主管部门可以采取先出租后出让,在法定最高年期内实行缩短出让年期及差别化的地价等政策。各地也纷纷出台工业用地“亩产倍增”计划等一系列节约集约政策,提出了鼓励开发区建设标准厂房,标准厂房可以分幢、分层转让,中小企业原则上通过标准厂房解决生产用房,为分割转让打开了方便之门。有些地方政府甚至出台工业用地使用权分宗的相关文件,对工业用地分宗条件程序和转让条件秩序分别作出规定,使土地使用权人不但通过部分转让形式达到分宗的目的,而且即使不转让只有达到一定条件也可以独立分宗。当前地方政府已经把工业用地分宗作为解决中小企业融资难和盘活存量土地再利用的重要抓手,因此通过以文件形式对工业用地进行分宗登记是近年来新出现的现象。

3、人民法院司法处置中对工业用地进行分宗登记

《物权法》第28条规定了只有人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等,才能导致物权设立、变更、转让或者消失,工业用地通过司法处置方式进行分宗是比较常见的形式,实际上也是通过国家公权力干预土地市场秩序的一种手段。根据最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》(法发【2004】5号)规定,在执行人民法院确认土地、房屋权属的生效法律文书时,应当按照人民法院生效法律文书所确认的权利人办理土地房屋权属变更、转移登记手续。人民法院在司法处置被执行人财产尤其是被执行人为破产企业的财产时,大多涉及到工业用地的处置问题。人民法院可以不受《城市房地产管理法》第39条第1款第(二)项土地转让条件这一行政管理强制性规范的限制,通过能够直接引起物权变动的以物抵债裁定,将执行标的物工业用地处置给申请执行人或其他竞买者,客观上造成工业用地可以分宗登记的事实。

二、工业用地分宗登记中出现的问题

1、无法落实工业项目建设用地控制指标

工业项目建设用地控制指标是根据宗地为单元进行规定,是核定工业项目用地规模的重要标准。根据国土资源部《关于发布和实施<工业项目建设用地控制指标>的通知》(国土资发【2008】24号)规定。工业用地在供地时,对于工业项目建设的单位面积投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用地所占比例以及绿地率五项指标都有明确要求,其中建筑系数不低于30%,行政办公及生活服务设施等用地不得超过工业项目总用地面积的7%,绿地率不得超过20%等。每宗工业用地都必须符合控制指标,如果将工业用地任意地分割登记,相关规划及控制指标会支离破碎,规划设计功能完整性与工业用地布局的合理性遭到破坏,无法对工业项目建设情况进行检查验收和相关违约责任的追究。

2、缺乏确权登记的必要条件和相关程序

宗地是指土地权属界线封闭的地块或者空间,宗地一经确认不得随意调整。宗地确需分割、合并或调整边界的,除经国土部门会同规划等相关部门同意外,还须达到《城市房地产管理法》第39条符合转让条件且合同有明确约定分宗,否则不得分割。但实际操作中,不管是转让引起的分宗还是司法处置引起的分宗,国土部门很少征求规划、发改、经信、消防等相关部门的意见,实体与程序上存在着严重瑕疵。《不动产登记暂行条例》第3条规定了不动产登记分为首次登记、变更登记、转移登记、变更登记等,不同类型的确权登记应提供不同申请材料。土地使用权人不引起物权变动的分宗登记到底是首次登记还是变更登记或者转移登记难确定,国土部门以自然状况发生变化为由进行变更登记是很牵强的。同时增加不动产单元设定与代码编制困难。不动产统一登记后以不动产单元为基本单位进行登记,不动产单元具有唯一编码。由于有定着物的一宗使用权宗地,宗地内的每个定着物单元与该宗地应设为一个不动产单元,宗地内可能存在着两个或者两个以上的不动产单元。如果任意分宗会人为增加不少不动产单元,不利于不动产登记单元设定与代码编制。

3、不能对土地开发利用情况进行有效监管

国土部门对违规转让难监管。《城市房地产管理法》第39条第1款第(二)项规定是行政机关在履行对土地交易管理过程中应当遵守的强制性规范,不符合上述法定条件,行政机关不得办理转移登记。从目前浙江省土地交易市场的行情来看,随着“三改一拆”专项活动进一步开展及一年一度部级卫片执法检查,工业企业违法用地空间越来越小。一些企业尤其是中小型企业必须购买合法国有建设用地发展实体经济,10亩左右的小宗工业用地十分紧俏,增大大宗工业用地分割转让的溢价空间。持有大宗工业用地企业为了牟取暴利,通过转让形式对工业用地随意分宗现象,对于这些违规转让处置问题,由于法律法规规章缺乏操作性,国土部门无法进行有效监管。同时国土部门丧失了工业用地分宗的主导权。从目前工业用地分宗的情况来看,部分转让已成为工业用地分宗的主要形式,而转让是依申请办理的,这实际上把分宗的决定权交给土地使用权人。国土部门在工业用地分宗过程中虽然有审查的权利,但始终处在从属的地位,这与法律法规赋予其对工业用地的批后监管职责不相符。

三、对工业用地分宗登记的思考

1、制定工业用地分宗登记实施办法。一是界定好工业用地概念。1990年5月19日发布的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条提出了国有建设用地五大分类,将工业用地作为独立类型,出让最高年限为50年。1999年1月1日施行的《土地管理法》中没有工业用地的概念,将工业用地包含在工矿用地中。2001年土地利用现状分类中,工业用地列入工矿仓储用地三级分类中。由于工业用地归类不明确,国务院相关部门对工业用地统计的口径也不一样,影响工业用地规划和管理,因此要尽可能明确工业用地的内涵和外延,并把文化创意、信息软件等创新型产业用地涵盖其中。二是明确工业用地宗地的规模。国土资源部国土资发【2008】24号规定了不符合控制指标要求的工业项目,不予供地或对项目用地面积予以核减,但对工业用地用地规模没有具体规定。一些企业钻了政策空子,进行大量的圈地、囤地行为,造成工业用地低效利用甚至闲置。随着近年来开展的“亩产倍增”计划和低效利用再开发及创新型产业用地需求等,根据工业用地具体用途不同确定不同用地规模已经迫在眉睫,故应在分宗登记实施办法或今后在修改《工业项目建设用地控制指标》等相关规范性文件中提出指导性意见。三是明确工业用地的分宗登记规则和条件。要明确工业用地分宗规则,在地籍子区范围内依据土地权属证书、土地出让合同、分宗批准文件以及符合土地确权规定的资料等权属来源证明,结合土地使用现状和相邻权利人的确认,划分国有土地使用权宗地。要明确普通工业用地、创新型产业用地等不同类型工业用地分宗的条件,并按《城镇地籍调查规程》规定确定分宗后土地面积的分摊方法。

2、规范工业用地出让合同约定条款。一是修改出让合同转让条款。示范文本第21条明确了首次转让的条件,即受让人按合同约定支付全部国有建设用地使用权出让价款,领取国有土地使用权证后,有权将本合同项下全部或部分国有建设用地使用权转让、出租、抵押。由于部分转让就是分割转让,几乎所有的工业用地都是依据该条款进行分宗,给工业用地分宗带来了随意性和不确定性。建议转让条款取消“全部或部分”词语,减少对合同约定真实意思表示产生歧义。二是增加出让合同土地分宗条款。在明确工业用地原则上不得分宗的条件下,在合同中对特殊情况下进行分宗事先予以约定,并与土地转让条款加以区别。明确宗地分宗必须符合《城市房地产管理法》第39条规定的条件,权属明晰无瑕疵,且不改变土地用途及相关规定等。三是创新型产业用地分宗应作特别约定。文化创意、信息软件、物联网、现代化物流等,从第二产业中分离出来的产业,有别于普通工业用地,其土地实际用途处于工业用地与商业用地之间。在合同中应约定创新产业用地分宗须经县级以上政府批准,允许企业按规划确定分割单元转让,可分割转让建筑面积控制在项目地上总建筑面积的一定比例,可转让给同类性质企业,政府保留优先回购权等内容,避免创新型产业用地商业化。

3、规范分宗后工业用地确权登记。一是对分宗登记进行实质性审查。不动产登记审查存在着实质性审查和形式性审查之争,鉴于分宗是对国有土地使用权这一用益物权的一次分割,影响物权的完整性,且分割或多或少减损物权价值。目前工业用地已突破原来使用权的权利范围确定为及于地表及其上下垂直空间,分别设立地下权或空间权已成趋势。因此对工业用地分宗确权登记要进行实质性审查,审查其分割合法性及分摊的合理性。二是明确工业用地分宗的程序,工业用地分宗除严格按照不动产登记程序执行,特别对设立分宗的相关程序更要严格把关。即由土地使用权人依申请提出分宗请求,向工业用地所在地乡镇提出,经乡镇初审后,由发改、规划(建设)、国土、消防、经信等部门会审签署意见后,再由不动产登记机构审核后办理分割登记手续。三是规范不动产单元设定与代码编制,不动产单元是定着物单元和其所在宗地共同组成的,一宗宗地内可能有多个不动产单元的存在,但普通工业用地鉴于要符合投资强度、容积率等控制指标要求,一般应划分为一个不动产单元。如果为了融资需要,也可以由独立定着物单元与所在宗地设立数个不动产单元,将宗地登记在其中一个不动产单元名下,并在不动产登记簿上备注各不动产单元应分摊面积,便于每个不动产单元独立进行抵押融资。由于创新型产业用地出让起始价和容积率有别于普通工业用地,且不需要考虑控制指标,实际工业用地利用方式也类似于商业用地,因此按商业用地对定着物单元划分和不动产单元设定方式办理不动产登记为宜。(作者:杭州市国土局萧山分局 刘旭华)