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从一起案件看行政协议的可仲裁性
来源:宁波市 发布日期:2018年05月21日 浏览次数: 字号:【 分享到:

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释〔20159,以下简称《适用解释》)实施以来,行政协议是否可以仲裁,在实务界还没有达成共识,多数意见认为不可仲裁,而本文将要分析的案件情况则恰恰相反。本案当事人约定,因安置协议或与之有关的一切争议各方同意均应交由XM仲裁委员会按照该会现行有效之规则进行裁决,法院最终认定该条款有效。这或许可以为之后类似案件提供可借鉴的解决方案。

一、案情简介

本案申请人为FZ凤凰房屋征收工程处(以下简称FZ工程处),被申请人为FZ恒兴滨海置业有限责任公司(以下简称FZ滨海公司)。2013年1024日,该地住房管理局、建设投资中心共同作为征收人,FZ滨海公司作为被征收人、FZ工程处作为征收实施单位共同签订《房屋征收补偿安置协议书》,对征收房屋的占地面积、补偿金额、支付方式等作了约定。2014318日,各方又签订《补充协议》(一),就补偿款的支付时间作了变更,并约定凡因安置协议或与之有关的一切争议各方同意均应交由XM仲裁委员会按照该会现行有效之规则进行裁决。申请人提出的请求为确认涉案《补充协议》(一)中的仲裁条款无效。XM市中级人民法院依法最终驳回了申请人的申请。

二、目前的相关立法

《中华人民共和国仲裁法》第二条规定,平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷,可以仲裁。该法第三条又规定,依法应当由行政机关处理的行政争议,不能仲裁。

行政协议是行政机关以行政主体的身份与行政相对人订立关于民事权利义务的协议,通过合同的方式来达到维护与增进公共利益的目的。其间行政主体享有行政优益权,由此引发的纠纷则不得通过仲裁予以解决。2014111日修订的《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的,属于行政案件受理范围。《适用解释》第十一条规定,行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。

可见,《行政诉讼法》及《适用解释》对行政协议没有直接定义,而是在受案范围部分采用“列举+兜底”方式明确政府特许经营协议、土地、房屋等征收征用补偿协议属于新《行政诉讼法》认可的行政协议类型。

三、现行立法存在的问题

(一)行政协议的相关立法并不完备

《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定,“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”,属于行政诉讼的受案范围。《适用解释》第十一条规定,“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理:()政府特许经营协议;(二)土地、房屋等征收征用补偿协议;(三)其他行政协议。”因此,就行政协议的立法层面而言,这两个条款属于目前为止最权威的规定,不仅看出立法之贫乏,并且显而易见地,对于行政协议的各类问题并没有系统的规定,必然会导致实践中各类问题的产生。

(二)行政协议的类型并不确定

无论是《行政诉讼法》的“等行政协议”的表述方式,还是《适用解释》明确表达的“(三)其他行政协议”,均表明了在行政协议的类型上,除了政府特许经营协议和土地、房屋的征收补偿协议以外,还存在其他的行政协议类型。但是这些协议是哪些协议并不确定,这种行政协议的非法定性和不确定性,带来很大的实践困扰。

例如,安徽省A公司承包了政府所有的某湖泊,并经营渔业养殖业。在承包届满前,政府进行了招投标活动,由B公司中标。经过行政诉讼等程序最终确定该次招标活动违法,政府与A公司签署协议,明确约定某A公司继续经营大青湖。但是在经营期间,经营活动受到各种干扰,无法正常进行。A公司就该协议的履行提出诉讼,在诉讼类型的确定上,就该诉讼属于民事诉讼还是行政诉讼产生了较大的认识分歧。为了加快诉讼进度,决定同时提起行政诉讼和民事诉讼;该两个不同属性的诉讼分别提起后,法院均予以立案受理。从上述案例可以看出,由于行政协议的类型存在不确定性,在争议发生后,给市场主体确定纠纷解决的路径带来较大的困扰。

(三)行政协议的概念和确定标准尚不清晰

从目前立法上看,只有《适用解释》对行政协议作了概括界定,即“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。”根据该界定,确定了几个层次的标准: 1.主体要素。行政协议的一方必须是行政机关,另一方必须是公民、法人和其他组织。当然,这里的行政机关包含了法律法规和规章授权的组织。2.职责要素。行政机关必须是在法定职责范围内签署的协议才能够纳入行政协议,在此意义上,我们认为行政机关超越职权签署的协议,不应当属于行政协议。3.权利义务属性要素。司法解释要求必须存在行政机关与公民法人和其他组织确定的“具有行政法上权利义务内容的协议”,才能够纳入行政协议的范畴。但是,如何理解“具有行政法上权利义务内容”,就存在比较大的分歧,这为实践中的操作留下了较大的困难。

根据法国的行政法理论,行政合同中的实质标准包括:1.执行政府公务,包括合同本身就是执行公务的一种形式,或者当事人一方直接参加公务的执行;2.合同条款超越司法规则,包括合同条款超越司法规则或者合同缔结的制度超越一般私法范围。根据我国台湾地区“行政法”的概念,行政契约是指双方当事人之意思一致,所缔结之发生公法上法律关系的契约。行政契约有下列特征:1.经由合意所产生;2.发生公法上法律效果;是设立、变更、废止行政法律关系为目的的契约,并非发生私法效果之契约;3.行政法契约属于公法契约之一种。经过对比可见,目前我国行政协议的形式要件和实质标准并不明确,其含义亦不清晰。

四、行政纠纷可仲裁性的理由

第一,行政合同项下的各方主体在平等、自主协商的基础上签订的普通合同具有可仲裁性。如上述案件中,从《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》(一)的签约主体来看,签约主体均系平等主体,住房管理局、建设投资中心虽系行政机关,但并非行政机关所为的任何行为均系行政行为,本案中,住房管理局、建设投资中心是作为平等主体出现的,《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》(一)是各方在平等、自主协商的基础上签订的普通合同,具有可仲裁性。

第二,行政合同项下的内容涉及系民事行为而非行政行为的情况下具有可仲裁性。上述案件中从《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》(一)的内容来看,签署上述协议均系民事行为,并非行政行为。《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》(一)所涉及的内容主要是补偿款的支付时间及金额,并未涉及“房屋征收决定”等行政行为。

第三,《仲裁法》未禁止将行政合同相关的争议提交仲裁。本案从《房屋征收补偿安置协议书》及《补充协议》(一)的性质来看,根据《最高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的,人民法院应予受理问题的复函》(〔2007〕民立他字第54号)的精神,当事人已经达成拆迁补偿安置协议的前提下就补偿协议的履行提起的诉讼属于民事诉讼范围,也即在性质上属于民事合同纠纷。

五、小结

第一,本案体现了支持仲裁的司法政策。《行政诉讼法》及《适用解释》施行后,已有一些法院援引上述司法解释认定政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议、国有建设用地使用权出让合同属于行政协议,不得进行仲裁。本案中,XM中院并未采纳申请人的这一理由。将案涉协议进行详细区分,界定为针对补偿款的金额及支付方式作出的约定,属于财产权益纠纷,在性质上属于民事合同纠纷,系《仲裁法》第二条规定的可以仲裁的事项,而非应当由行政机关处理的行政争议。XM中院的这一做法体现了对仲裁的支持态度。

第二,相关司法实践仍有待统一。长期以来,司法实践对于行政协议行为纠纷应当通过民事诉讼程序解决,还是通过行政诉讼程序解决,存在不同认识。民事审判法官很多主张行政协议纠纷属于合同纠纷,当然应当通过民事诉讼程序解决。正因如此,《最高人民法院关于审理国有土地出让和转让纠纷案件若干问题的规定》将最典型的行政协议争议国有土地出让合同纠纷界定为民事案件。

第三,仲裁为行政纠纷提供思路。在我国现行行政诉讼制度基本保留“民告官”的基本框架情况下,如何解决行政协议纠纷中“官告民”的问题,就成为现阶段必须考虑的重大问题。如果政府一方不能提起争议解决程序,很多纠纷不仅得不到解决,国有资产也可能在此过程中受到重大损失。为此,我们认为,在行政诉讼法不可能尽快修改的情况下,尊重并且维持仲裁法的纠纷路径设计,允许行政协议通过仲裁的方式解决,不失为一个可以考虑的解决问题的对策。(作者:宁波仲裁委员会 张景树  宁波市法制办供稿