今天是:        国务院法制办| 浙江省人民政府| 浙江政务服务网
当前位置: 首页  >  政府法制  >  法制研究
息诉罢访协议效力争议的司法审查
来源:宁波市 发布日期:2018年05月24日 浏览次数: 字号:【 分享到:

一、引言:困顿的息诉罢访协议实践

信访在我国有着较为久远的历史,其渊源可以追溯至中国古代社会中可能直达圣听的“登闻鼓”和“京控”,[1] 而正式意义上的信访制度也早在1951年即通过《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》得以确立。信访作为特色鲜明的政治性沟通渠道,经过长期实践逐渐演变为了一种权利救济机制,[2] 甚至在一定程度上成为了正式法律救济机制的替代品。[3]正因如此,涉法涉诉信访与正式法律救济机制之间的矛盾也日益突出,“信访不信法”的非理性现状对社会秩序的维护形成了巨大压力。为了维护社会和谐稳定,各级政府往往高度重视涉法涉诉信访问题的妥善解决,做好息诉罢访工作逐渐成为了政府部门的一项非常重要而又特别棘手的政治任务。为了争取信访人员息诉罢访,政府部门(特别是信访机构)在信访事项的处理过程中往往会综合考虑情理法等方面的因素,通过信访工作的特殊处理程序促成其与信访人达成一定的“合意”。[4]这种“合意”在实践中往往以书面的形式加以确认,并主要表现为双方所签订的“息诉罢访协议”。[5]

尽管不少信访纠纷通过息诉罢访协议最终得以有效解决,但仍然有许多信访人在短暂的“合意”之后,重新走上了信访的老路,甚至于息诉罢访协议本身又引发新的矛盾纠纷。由于缺乏明确的法律依据,各地法院对息诉罢访协议引发的相关争议纠纷往往认定不一:有的法院将息诉罢访协议视为民事合同,允许政府部门起诉违反协议约定的信访人;有的法院则认为息诉罢访协议并非平等主体之间的民事合同,但是这种协议产生的行政纠纷是否属于行政诉讼受案范围实践中的认识并不统一;有的法院甚至认定信访人与政府签订息诉罢访协议的行为构成敲诈勒索。令人遗憾的是,与息诉罢访协议在信访实践中的大量出现以及司法实践中的混乱局面形成鲜明对比的是,这一颇具中国本土色彩的法律现象并未引发学界的关注,相关研究成果可谓是寥寥无几。有鉴于此,本文将就息诉罢访协议的司法审查问题展开研讨,力图为这类诉讼纠纷的司法审查提供理论方面的指引。

二、韩甲文案:最高人民法院的立场及其遗留问题

通过“中国裁判文书网”检索,可以发现近年来息诉罢访协议引发了各类纠纷大量产生。其中最值得关注的恐怕当属最高人民法院所审查的韩甲文诉黑龙江省肇源县人民政府行政协议再审案(简称“韩甲文案”),该案因为系最高审判机关首次明确息诉罢访协议的可诉性而入选了《最高人民法院第二巡回法庭精选行政审判案例要旨(二)》,具有非常重要的审判指导意义。然而,尽管该案对实践中混乱的息诉罢访协议司法审查难题指明了方向,但最高人民法院对该案中息诉罢访协议内容的合法性并未具体展开审查,而这一审查缺失恰恰是这类案件未来正式纳入行政诉讼受案范围后司法审查的重点,因此有必要加以认真对待。

(一)韩甲文案的基本案情

韩甲文因与刘春等人因土地承包产生的纠纷无法通过司法途径得以解决,多次到市、省、国家等有关部门上访。这引起了肇源县政府的高度重视,县政府为此专门组成了工作组对韩甲文上访诉求进行调查,确定其承包土地面积为600亩,并以此作为依据进行测算,给予其补偿。经双方共同协商,2011年4月7日,韩甲文与肇源县政府签订了《协议书》,约定:经肇源县政府测算,决定给韩甲文补偿人民币158.4万元;韩甲文收到158.4万元补偿款后,自愿放弃2001年4月15日与民意乡建国村签订的“马场地”合同,不再经营使用;对处理“马场地”引发的矛盾纠纷过程中,各级政府机关、公安机关、审判机关及部门所做的一切公务行为,不再上访诉求,息诉罢访;肇源县派民意乡维稳工作组协调资金158.4万元支付给韩甲文,作为韩甲文2001年4月15日与建国村承包“马场地”未履行11年经营使用权及发生纠纷等所有费用一次性补偿;如韩甲文不履行协议,必须退还该补偿款。

2011年4月13日,韩甲文收到了肇源县政府给付的158.4万元,并在“撤回信访诉求申请书”中写明“同意处理意见”并签字。2015年,韩甲文以当时与肇源县政府所签订的《协议书》是在受胁迫情况下签订的为由,向大庆市中级人民法院提起行政诉讼,请求撤销《协议书》,确认韩甲文对“马场地”土地享有合法经营权,并赔偿经济损失248.4万元。一审法院以韩甲文的起诉期限已经届满为由,裁定驳回了韩甲文的起诉。韩甲文不服,向黑龙江省高级人民法院提出上诉。二审法院同样以此为由裁定驳回其上诉,维持原裁定。此案后申诉至最高人民法院。

(二)最高人民法院的可诉性立场

与一审和二审法院仅就起诉期限进行审查不同的是,最高人民法院并未回避对息诉罢访协议的司法认定,而是在裁定中首先即明确了“息诉罢访协议的可诉性问题”,其认为:韩甲文与肇源县政府签订的息诉罢访协议是行政协议,属于人民法院行政诉讼的受案范围。结合《行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项的规定以及《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》(法释〔2015〕9号,以下简称《适用解释》)第十一条的规定,最高人民法院对息诉罢访协议进行了具体的界定,即“行政机关与上访人签订的息诉罢访协议,实质上是行政机关为了维护社会和谐稳定、公共利益和实现行政管理职能的需要,根据属地主义原则在其职责权限范围内,与上访人达成的有关政府出钱或者是给予其他好处、上访人息诉罢访等具有行政法上权利义务内容的协议,属于可诉的行政协议范畴。”

另外,最高人民法院在韩甲文案中对行政协议所应具备的主体、目的、事项、内容和履行等五个方面的法定条件进行了总结提炼,并将其具体运用到对息诉罢访协议可诉性的分析中,即“该协议主体一方是一级人民政府——肇源县政府;协议的目的是终结韩甲文上访行为,实现社会和谐稳定,既包含公共利益,也是为了履行肇源县政府的法定职责;协议事项是解决韩甲文上访问题,属于肇源县政府的法定职责范围;协议内容包含了肇源县政府出钱、韩甲文息诉罢访等内容,属于非平等主体之间的行政法上的权利义务;协议履行过程中肇源县政府可以依法行使解除、变更协议的行政职权,只是本案中肇源县政府已经履行完支付补偿款的义务,没有机会单方行使上述行政权力。”

考虑到最高人民法院在各级地方法院的示范与指导地位,[6]韩甲文案所确立的息诉罢访协议可诉性认定立场势必会对地方各级法院审理类似案件具有非常重要的指引作用,该案中关于行政协议法定条件的总结提炼也会在很大程度上对行政协议认定的司法实践提供重要参考。[7]

(三)韩甲文案遗留的协议效力审查难题

最高人民法院通过韩甲文案解决了息诉罢访协议的可诉性难题,但仍延续了一审、二审关于韩甲文超过法定起诉期限的事实认定和法律适用,并以此为由裁定韩甲文申请再审的理由不能成立。然而根据《适用解释》第十二条之规定,[8]行政协议纠纷并非一律适用行政诉讼起诉期限的相关规定,而是应当区分行政协议纠纷的类型分别参照民事法律规范关于诉讼时效的规定或适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。因此,法院针对息诉罢访协议同样应当区分具体的纠纷类型来分别适用相关的诉讼时效或起诉期限制度。回到韩甲文案我们会发现,该案的纠纷类型并不属于《适用解释》所确定的两种分别适用的情形:韩甲文的起诉既不是针对行政机关不依法履行或未按照约定履行协议,也不是针对行政机关单方变更、解除协议等行为。

通过细致梳理韩甲文案的裁定可以发现,本案所涉及的争议焦点事实上主要集中在行政协议的效力问题上:韩甲文申请再审的首要诉求在于“《协议书》补偿内容显失公平”,其认为其“实际承包1000多亩,协议仅补偿600亩”;而韩甲文最初起诉时的理由同样也是否定息诉罢访协议的效力,其认为“《协议书》是在受胁迫情况下签订的”。然而,不论是一审法院、二审法院还是最高人民法院均未对此予以正面回应,而是非常简单粗暴地以韩甲文的起诉超过了行政诉讼起诉期限,并以此为由驳回了韩甲文的起诉。在实践中,息诉罢访协议纠纷中涉及协议效力的争议其实非常普遍,对于这类争议纠纷应当如何具体适用起诉期限,以及对协议效力如何进行具体审查都需要进一步予以明确。

三、息诉罢访协议效力争议时效期限的具体适用

行政协议案件起诉期限问题一直是理论和实践中的一个司法难题,新行政诉讼法对此并未予以回应。在行政协议纠纷正式纳入行政诉讼受案范围后,相关纠纷是否应当统一适用行政诉讼法及其司法解释规定的起诉期限,在《适用解释》出台前一直存在争议。[9]《适用解释》对行政协议案件起诉期限制度进行了非常有益的制度创新,即区分行政协议的纠纷类型分别适用诉讼时效和起诉期限的相关规定。但是《适用解释》对行政协议纠纷的划分仅涉及常见的两种类型,对于因为行政协议效力争议引发的纠纷到底应适用诉讼时效制度还是起诉期限制度并未予以明确。因此,在息诉罢访协议纠纷中,信访人对协议效力提出质疑时应当在多长时间内提起诉讼成为了这类纠纷案件司法审查的一个前提性的问题。

(一)行政协议效力争议的诉讼时效制度安排

诉讼时效制度与起诉期限制度存在非常大的差异,法院适用诉讼时效还是起诉期限在一定程度上甚至可以决定当事人的诉求是否可以得到有效的司法救济。因为“一方面,二者的期间长短相差较大;另一方面,起诉期限是否超过是法院主动审査的情形,而诉讼时效是义务人的一项抗辩权,不由法院主动释明或予以适用。”[10]从《适用解释》所确立的行政协议纠纷适用诉讼时效制度的背景来看,其实主要原因即是考虑到行政协议效力争议无法适用起诉期限制度:行政诉讼法规定的起诉期限“仅适用于行政协议中行政机关作出的单方行政行为”,对于当事人请求确认行政协议效力的诉请(包括无效协议、可撤销协议)等与起诉期限的制度基础并不相符。[11]

由此可见,《适用解释》所明确的行政协议纠纷适用诉讼时效制度对行政协议效力争议是具有适用性的。正在起草并处于内部讨论阶段的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定(第十二稿)》对这一问题更是做了进一步的明确,在这一稿的第八条规定,除了“因行政机关单方变更、解除行政协议等行为提起行政诉讼的,适用行政诉讼法关于起诉期限的规定”外,“因其他行政协议纠纷提起行政诉讼的,参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。”

(二)韩甲文案中诉讼时效制度的具体适用

具体回到韩甲文案,最高人民法院僵化地适用起诉期限制度显然不符合《适用解释》的规定。那么,在韩甲文案中应当如何具体民事法律规范关于诉讼时效的规定呢?首先需要明确是本案应依据何种民事法律规范。尽管《行政诉讼法》正式规定法院在审理行政案件时可以使用《民事诉讼法》的相关规定,[12]但诉讼时效制度并非《民事诉讼法》所直接规定的。考虑到行政协议与民事合同的精密关系,这里的民事法律规范指的应当是《合同法》和《民法通则》(2017年10月1日后由《民法总则》所取代)。确立了息诉罢访协议效力争议适用《合同法》等民事实体法关于诉讼时效的规定后,接下来需要结合本案具体判断应当何种诉讼时效制度。从最高人民法院就该案的行政裁定书所提供的案件信息而言,韩甲文提出的否定息诉罢访协议效力的理由主要体现为两个方面,即“《协议书》是在受胁迫情况下签订的”“《协议书》补偿内容显失公平”。因此,韩甲文案的诉讼时效应当依据《合同法》对“胁迫”和“显失公平”等合同效力情形进行具体认定。

《合同法》涉及“胁迫”“显失公平”的合同效力情形分别在第五十二条(合同无效的情形)和第五十四条(可变更、撤销合同情形)中进行了规定。根据《合同法》第五十二条的规定,在韩甲文案中,即便肇源县政府存在以胁迫的手段与韩甲文订立息诉罢访协议,但也很难认定该协议损害了国家利益。因此,根据《合同法》韩甲文案中息诉罢访协议并非无效情形。根据《合同法》第五十四条的规定,订立合同时显失公平的当事人一方有权请求法院变更或者撤销,一方以欺诈、胁迫的手段使对方在违背真实意思的情况下订立的合同,受损害方有权请求法院变更或者撤销。然而,根据《合同法》第五十五条的规定,针对“胁迫”“显失公平”等效力争议纠纷,具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使则该撤销权消灭。根据民法学理论,《合同法》这一规定确立的是针对合同效力的除斥期间制度,该制度与诉讼时效制度存在本质区别。那么,最高人民法院在司法解释中对行政协议效力争议的诉讼时效制度安排是否包括了除斥期间呢?从司法实践来看,法院事实上对这类效力争议普遍适用的是《合同法》除斥期间的规定。[13]因此,韩甲文案所遗留的这一问题或许仍然有待司法解释甚至未来行政诉讼法修法过程中需要作出更加明确具体的规定。

四、息诉罢访协议效力的法律适用与审查进路

在解决了息诉罢访协议效力争议的可诉性及其时效期间问题后,如何对这类行政协议纠纷进行具体审查无疑是最为关键的问题。正因如此,最高人民法院第二巡回法庭对韩甲文案所归纳的行政审判案例要旨中也是明确要求“人民法院受理息诉罢访协议案件,应当依法对协议内容的合法性进行审查。” 回到韩甲文案所涉息诉罢访协议效力争议,在该案中韩甲文的诉讼请求存在一定的变化:从一审时主张协议“受胁迫情况下签订”应当撤销,到再审时主张协议“补偿内容显失公平”。对此有必要对这两种情形的审查进路加以具体分析,以正面回应韩甲文案遗留的司法审查难题。

(一)行政协议效力争议审查的法律适用

在具体对息诉罢访协议效力展开审查分析前,需要首先明确这类纠纷审查所适用的法律。根据《适用解释》第十四条的规定,行政协议案件的审查对象具有一定的局限性,具体包括:(1)行政机关是否依法履行、按照约定履行协议;(2)单方变更、解除协议是否合法。《适用解释》第十四条同时也明确了这两种情形的法律适用问题,即“在适用行政法律规范的同时,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。”显然,现有的行政协议审查框架中并未涵盖行政协议效力争议,更未明确这类争议纠纷的法律适用问题。正因如此,有法官甚至认为行政协议效力性争议不应是行政诉讼的可诉对象。[14]

最高人民法院梁凤云法官认为,“人民法院审理行政协议案件,都隐含着一个对行政协议效力的判断,不对行政协议的效力作出判断,也就无法继续对是否履行合同作出判断。《民法通则》和《合同法》对于合同的效力有明确的规定。此外,《合同法》还对附条件合同、附期限合同、效力待定合同等作了规定。这些规定都可以作为认定行政协议是否有效的依据。”[15]就此而言,行政协议效力争议纠纷的法律适用与行政机关是否依法履行、按照约定履行协议纠纷的法律适用并无差异,甚至相较于后者而言这类纠纷适用民事法律规范的审查色彩更加突出。

(二)受胁迫与显失公平协议的审查进路

由上文分析可知,息诉罢访协议效力争议在适用行政法律规范的同时,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。那么当信访人员受到行政机关胁迫而签订息诉罢访协议或者所签订的息诉罢访协议内容显失公平时,法院应当如何进行审查呢?

在我国行政法律规范体系中并没有专门针对行政协议效力的法规范,但行政协议作为可诉的行政行为之一,其审查标准也理应涉及证据、依据、程序、职权、裁量等方面的。对于“受胁迫”的情形这些审查标准均很难直接适用,因此有学者主张通过依法行政的原则来证成此种情形下行政协议的违法性,并认为这种情形下“违法程度显然已达到《行政诉讼法》第75条的规定的“严重且明显”违法程度,此时应当确认行政协议无效。”[16]就此而言,适用行政诉讼法的规定可以认定信访人员受到行政机关胁迫而签订的息诉罢访协议无效。

而对于“显失公平”的情形,适用依法行政原则指导下的“重大且明显违法”标准似有不妥,这种情形事实上与《行政诉讼法》第七十七条的规定的“行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误”的情形更类似。实践中,已经有法院对行政协议内容显失公平的情形适用该条判定变更行政协议的司法案例。[17]就此而言,当息诉罢访协议显失公平时法院可以作出变更判决。

然而,从适用民事法律规范的角度而言,“受胁迫”和“显失公平”两种情形均属于《合同法》第五十四条规定的可变更可撤销情形,此时信访人可以请求法院对息诉罢访协议予以变更或者撤销。由此可见,息诉罢访协议“受胁迫”“显失公平”的情形下,适用行政法律规范和民事法律规范将导致不同的结果。当然,由于行政协议的特殊性,《合同法》中的 “胁迫”“显失公平”等情形也不能简单套用到行政协议,法官在审查相关案件是有必要根据具体案情进一步明确需要考量的相关因素。[18]

最后需要说明的是,韩甲文案所引发的息诉罢访协议效力的审查进路与其他类型的行政协议效力争议案件具有很强的同质性。除了该案所涉及的“胁迫”“显失公平”的效力情形之外,包括息诉罢访协议在内的行政协议效力案件中还有“欺诈”“乘人之危”“重大误解”等具体情形。对于这些情形的效力争议同样需要我们予以认真对待,通过个案-规范的研究进路不断总结司法实践经验进而提升行政协议司法审查理论的学理厚度。

五、通过个案推动新型行政协议的司法审查

《行政诉讼法》正式将行政协议纳入行政诉讼的受案范围,该法第十二条条第十一项具体列举了“政府特许经营协议”“土地房屋征收补偿协议”两种行政协议类型。之后,《适用解释》将土地房屋征收补偿协议拓展为“土地、房屋等征收征用补偿协议”,并对行政协议的内涵进行了界定,即“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议”。由于行政协议进入行政诉讼的制度障碍得以初步解决,与行政协议相关的行政争议开始大量进入司法程序。[19]随之而来的各种新型行政协议类型的辨认无疑成为了当前司法实践所面临的紧迫问题,加强对这些新型行政协议个案的研究无疑是进一步推进我国行政协议理论的重要方向。[20]然而,回顾既有的研究以发现,学界对行政协议的研究仍然过于宏观,立足于本土化的行政协议个案研究更是少之又少。[21]本文从韩甲文案中最高人民法院的司法审查切入,总结实践中这类新型行政协议效力争议案件的司法认定和审查进路的基本规律,并由此来反思我国行政协议类型化审查的制度前景。在行政协议的谱系中,息诉罢访协议无疑是最具本土特色的。但是息诉罢访协议这类颇具特色的行政协议类型,很难想象最高人民法院能够在行政协议的司法解释中加以类型化列举.然而事实上,最高人民法院通过对具体个案的裁判事实上同样可以很好地起到司法解释的效果。(作者:宁波大学法学院 郭兵 宁波市法制办供稿




[1] 信访的渊源可以追溯至中国古代社会中可能直达圣听的“登闻鼓”和“京控”。参见何海波:《行政诉讼法》,法律出版社2011年版,第32页。

[2] 参见孙大雄:《信访制度功能的扭曲与理性回归》,载《法商研究》2011年第4期;班文战:《我国信访制度救济功能的有效性问题》,载《中共中央党校学报》2009年第1期。

[3] See Carl F. Minzner , Xinfang: An Alternative to the Formal Chinese Legal Institutions, 42 Stanford Journal of International Law 103,(2006).

[4] 参见刘国乾:《想象、现实与出路:纠纷解决视角下的行政信访》,法律出版社2015年版,第188-203页。

[5] 我国现行法律中并无息诉罢访协议的相关规定,在实践中,类似于息诉罢访协议的名称还有息诉息访协议、息访协议等,还存在着信访人单方向政府部门单方出具的息诉罢访承诺书。当然,也有不少情况下,息诉罢访协议或者息诉罢访承诺书也会简称为协议书、承诺书等。总体而言,息诉罢访协议的叫法更为普遍,本文也将其作为这类协议形式的统称。

[6] 参见郑春燕:《大陆行政合同的审查现状与困境》,载《浙江社会科学》2014年第11期。

[7] 参见包李:《新〈行政诉讼法〉下行政协议受案范围探析——以法院实践现状为契口》,载《深化司法改革与行政审判实践研究(下)——全国法院第28届学术讨论会获奖论文集》第1277页。

[8] 《适用解释》第十二条规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的,参照民事法律规范关于诉讼时效的规定;对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的,适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。”

[9] 参见江必新、梁凤云:《最高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适应》,中国法制出版社2015年版,第129-131页。

[10] 屈小枚:《行政协议效力争议的审判实务研究》,吉林大学宪法学与行政法学专业2017年硕士论文,第7页。

[11] 参见江必新、梁凤云:《最高人民法院新行政诉讼法司法解释理解与适应》,中国法制出版社2015年版,第131-132页。

[12] 《行政诉讼法》第一百零一条规定“人民法院审理行政案件,关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等,以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督,本法没有规定的,适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”

[13] 参见肖洒:《行政协议案件中诉讼时效规则的运用——基于〈适用解释〉第12条展开》,载《广东开放大学学报》2017年第5期。

[14] 参见余文唐:《行政协议效力性不应是行政诉讼的可诉对象》,在《人民法院报》2015318日第6版。

[15] 梁凤云:《行政协议案件的审理和判决规则》,《国家检察官学院学报》2015年第4期。

[16] 参见陈思融:《论行政协议的法律效力状态》(未刊稿)。

[17] 参见危辉星、张波、吴宇龙:《行政判决可以直接变更行政协议——浙江杭州中院判决王忠明、陈向前诉余杭区良渚街道办事处征迁行政协议案》,载《人民法院报》201715日第6版。

[18] 参见危辉星、张波、吴宇龙:《行政判决可以直接变更行政协议——浙江杭州中院判决王忠明、陈向前诉余杭区良渚街道办事处征迁行政协议案》,载《人民法院报》201715日第6版。

[19]通过“无讼案例”数据库输入“行政协议”进行检索,可以发现2015年相关裁判有1148份,2016年相关裁判更是达到了4042份。

[20]参见余凌云:《行政契约论(第二版)》,中国人民大学出版社2006年版,第15-16页。

[21]参见韩宁:《行政协议判断标准之重构——以“行政法上权利义务”为核心》,载《华东政法大学学报》2017年第1期。