今天是:        国务院法制办| 浙江省人民政府| 浙江政务服务网
当前位置: 首页  >  政府法制  >  法制研究
信息公开若干问题的思考--基于3起案件的分析
来源:下城区 发布日期:2018年09月17日 浏览次数: 字号:【 分享到:

《中华人民共和国政府信息公开条例》在保障公民依法获取政府信息,促进政府提高工作透明度,加强依法行政等方面发挥了积极的作用。作为保障公民知情权的法律实用工具,信息公开越来越得到社会大众的重视。信息公开申请的处理看似简单,实则玄机颇深,处理不当极容易在行政复议或行政诉讼中败诉。随着政府信息日益繁多,公民诉求各异,给实际工作带来困惑。从实践来看,行政机关在信息公开案件中败诉比率较高。

一、三起典型信息公开案例

案例1:2017年4月11日申请人王某向被申请人某街道办事处申请公开“与物业管理中心签订的合同及停车管理制度”(以下简称《物业管理合同》)。被申请人认为该信息可能属于商业秘密,遂于4月28日征询第三人的意见。5月2日第三人书面建议被申请人不予公开,于是当日被申请人作出《政府信息公开回复意见》,告知申请人:第三人认为你申请的内容属于其商业秘密,公开可能导致商业利益遭受不当侵害,故我单位不予公开。申请人对该回复不服,向行政复议机关申请行政复议。

案例2:陈某向某局要求公开其工作人员与第三人的通话记录(包括显示双方的通话号码、通话的具体日期及时间)。某局向陈某公开了当中大部分信息,但对于第三人的电话号码,某局认为涉及个人隐私,直接不予提供。

案例3:2016年5月5日,申请人周某向某局提出政府信息公开申请,所需信息的内容描述为“请你局提供认定或不予认定我户安置资格的资料,明确我户的安置资格”。经调查,某局于2016年5月24日作出《信息公开告知书》,告知申请人“提供户籍证明、‘城中村’改造‘违建补办’公示表、城市房屋拆迁产权调换协议书(编号1379,2页)、补充协议(2页)、房屋拆迁调查表(编号1379)、杭村改办(2005)3号文件、市委办发[2002]80号文件复印件各一份;根据上述材料,你不符合安置资格”,该告知书于2016年5月25日邮寄送达申请人。申请人认为被申请人未全面公开其户(申请人、妻子及女儿)安置资格认定资料,向行政复议机关申请行政复议。

上述3个案例看似简单,实则内涵丰富,至少折射出以下几个问题:1、行政机关对于涉及商业秘密的政府信息,需进行形式审查还是实质审查,能否仅以第三人不同意公开为由就作出不予公开的答复?2、对于涉及个人隐私的政府信息,行政机关能否直接不予公开?3、对于申请人要求公开信息的具体内容,行政机关能否仅根据自身理解进行推断?

二、几点思考

(一)关于政府信息是否涉及商业秘密的审查标准

根据《政府信息公开条例》第二十三条的规定,行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的,应当书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的,不得公开。上述规定将商业秘密划入相对不公开的范围,但并未对商业秘密进行标准界定,导致实践中各行政机关认定标准不统一,从而影响到政府信息的实际公开范围,也使得此类信息公开案件败诉风险上升。实践中对于商业秘密的认定,很多行政机关经初步审查后往往把审查判断的职责转移给了第三人,以第三人认为系其商业秘密且其不同意公开作为政府信息不予公开的理由,这是对法律规定的误解。个人认为,当申请人提出政府信息公开申请时,行政机关负有对拟公开的政府信息进行保密审查的法定职责,既行政机关在作出政府信息公开答复时,由其认定是否涉及“商业秘密”。《反不正当竞争法》对“商业秘密”有严格规定,行政机关应当依据该标准进行审查,不能单纯依据第三方是否同意公开作出决定。否则,极易导致商业秘密免于公开条款的滥用。

案例1中,被申请人只向行政复议机关提供了征求第三人意见的《信息公开第三方意见征询单》和第三人报送的《回复征询单意见》,但其未提交能够证明案涉政府信息涉及第三人商业秘密的相关证据材料,也未进行相关说明。因此,被申请人作出的《政府信息公开回复意见》法律适用不当,证据不足,理应予以撤销。

(二)涉及个人隐私的政府信息,行政机关能否直接不予公开

涉及个人隐私的政府信息也是源于《政府信息公开条例》第二十三条的规定,根据该条规定,政府信息涉及个人隐私,公开后可能损害第三方合法权益的,应当书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的,不得公开。据此,对于涉及第三人隐私的信息,行政机关应完成征求第三人意见的程序,不能仅认为属于第三人信息就作出不予公开的答复,否则违反了程序正当的原则。实际上,对于涉及第三人个人隐私的信息是否应当公开,处分权不在于行政机关,第三人有最终决定的权利,行政机关如果不征求第三人意见就决定不予公开,实属越俎代庖。基于他人隐私不能公开的朴素认知,实践中此类问题较为常见,对于一些不愿意公开的政府信息,行政机关一旦经审查发现涉及第三人个人隐私,犹如危机中抓住了救命稻草,主观上立即认为不属公开的范围,在不征求第三人意见的情况下草率决定不予公开,殊不知此时已经程序违法。案例2中既是此类,对于第三人的电话号码,虽然属于第三人的个人隐私,但也要征求第三人是否愿意公开的意见,不能越过第三人直接决定不予公开。

(三)行政机关能否根据自身理解判断申请人申请公开的信息内容

在信息公开处理过程中,准备把握申请人要求公开的内容是首要环节,也是至关重要的一环,否则,就如大海里轮船偏离了航向,整个信息信息答复的方向也会走偏。往往在实践中,由于缺乏一定的法律专业素养,申请人申请信息公开时对其要求公开的内容表述不够明确,存在歧义。在这种情况下,行政机关需发送补正通知,通过一定的引导让申请人明确其申请公开的信息内容,不能凭自身的主观臆断推测相关内容。遗憾的是,实践中行政机关工作人员经常根据自身的理解推理出申请人要求公开的内容,进入行政复议或诉讼环节后申请人明确表示行政机关未按其要求公开的内容进行答复,这种情况下败诉的风险必然会陡增。个人认为,在判断申请人要求公开的信息内容时行政机关需要转换视角,从自身角度转向申请人角度,根据申请人的申请以及相关材料推断信息公开内容。如果无法推断,要善于运用补正的技巧要求申请人明确。案例3中,申请人要求公开其户安置资格的资料,行政机关简单理解成要求公开申请人安置资格资料,漏了申请人妻子和女儿安置资格的相关资料,掉入了以偏概全的陷阱,自然信息公开答复合法性受到质疑。

三、结语

当前信息公开工作中行政机关遇到了种种问题,笔者认为,一方面行政机关需转变工作思路,从不公开为主导思想转向以公开为原则、以不公开为例外,如此,方能全面、客观的处理信息公开申请事项,切实保障当事人的知情权。要规范公开方式,大胆公开,敢于接受群众的监督,使政府工作在阳光下运行,减少公众的合理怀疑,从源头上减少行政争议的发生。要逐步扩大主动公开的信息量,减少申请公开的信息量,努力节约行政和司法资源。其次,行政机关需深刻认识信息公开行为的性质,从秩序行政的定势思维中解放出来,实际上,信息公开行为本质上属于一种服务,是服务行政、给付行政。《政府信息公开条例》的施行目的就是为了提高行政机关行政行为的公开度和透明度,内外结合推动管理行政向服务行政的转变。在这个基础上,行政机关在信息公开工作中要有服务意识,主动联系申请人切实了解其申请内容和目的,做到有的放矢,满足申请人对政府信息的需求。(作者:下城区法制办  牛兴林    下城区法制办供稿)